Breve aproximação à legitimidade
Na parte geral, o CPTA reserva espaço para a legitimidade:
falamos dos arts. 9º e 10º. É uma solução tida como inovadora, pois marca o
abandono do contencioso de tipo objetivo, i.é., de um contencioso onde nem o
particular nem a Administração eram tidos como partes, mas, tão-só, como
colaboradores do tribunal na defesa da legalidade.
Ora, os referidos arts. 9º e 10º introduzem o entendimento
de que a legitimidade processual deve ser encarada como um fenómeno processual:
tanto o particular como a Administração aparecem como partes que defendem as
suas posições perante um juiz, sendo tratados numa lógica de igualdade – é o
que se retira dos arts. 6º e 8º do CPTA.
Legitimidade passiva – Introdução ao problema
O nº1 do art. 10º do CPTA desdobra-se em 2 partes. Na 1ª
parte consagra um critério comum: critério esse que é de aplicação residual e
que se circunscreve aos litígios cuja estrutura se aproxima do modelo
processual civil. Atentando à restrição do critério da relação material
controvertida, a 2ª parte do mesmo nº1 vem alargar a sua aplicabilidade: ou
seja, vem atender aos litígios que não pressupõem uma prévia relação jurídica
entre as partes.
Não obstante, não é este nº1 que nos interessa. O cerne da
questão encontra-se no nº2 do art. 10º e na opção por considerar que a parte
demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o
ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre
cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os
comportamentos pretendidos.
O problema
A doutrina varia quanto à opção do legislador: encontramos
autores que aplaudem a opção do legislador, outros que a criticam. Não
obstante, podemos fazer uma consideração prévia: independentemente da posição
dos autores, no final, a tendência é o reconhecimento de que a solução não é
perfeita, mas que também não é tão defeituosa que dela nada se possa
aproveitar.
Historicamente, os processos de anulação dos atos
administrativos nasceram, no contencioso de tipo francês, como processos sem
partes: processos esses, nos quais o órgão da administração que praticou o ato
impugnado não figurava como entidade demandada mas como entidade recorrida.
É neste sentido que VASCO PEREIRA DA SILVA considera que o
legislador deu um grande passo ao tratar a Administração nos termos do
princípio de igualdade de partes.
A legislação anterior ao CPTA determinava que os processos
relativos ao exercício de poderes de autoridade da Administração eram
intentados contra o órgão que tivesse praticado o ato impugnado ou contra qual
fosse formulado o pedido.
O nº 2 do art. 10º do CPTA vem quebrar esta tradição. A
pergunta que se coloca é se o legislador o consegue efetivamente fazer.
Antes de procurarmos responder a esta questão, é pertinente
compreender a opção do legislador e, simultaneamente, os argumentos contrários
à opção legalmente consagrada.
Na proposta de Lei n.º 92/VIII são apontadas três razões
para as alterações que se procedem no campo da legitimidade passiva. Uma razão
é de natureza teórica, enquanto, as duas restantes são de ordem prática.
Quanto à de natureza teórica diz a Proposta de Lei n.º
92/VIII o seguinte: “como é sabido, é da tradição do nosso contencioso
administrativo que, enquanto as ações são propostas contra as pessoas
coletivas, quem defende a legalidade do ato impugnado em recurso contencioso é
o órgão que praticou o ato. A partir do momento em que se admita, porém, que
também se impugna um ato administrativo se está a propor uma ação contra uma
entidade pública não parecem subsistir razões que sustentem a diferenciação”.
Relativamente às razões de ordem prática, diz o mesmo
documento: “a partir do momento em que se admite a possibilidade de, num
mesmo processo, serem, por hipótese, cumuladas pretensões dirigidas à anulação
de um ato administrativo e à reparação dos danos que esse ato tenha causado,
torna-se inviável manter a distinção”. Não ficando por aqui, vem
acrescentar: “a necessidade, tradicionalmente imposta ao recorrente, de
identificar com precisão o autor do ato recorrido constitui, muitas vezes, uma
dificuldade injustificável”.
Às três razões mencionadas, vêm RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA
e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA acrescentar um quarto motivo: “se a questão já
chegou a tribunal, é conveniente que seja a própria pessoa coletiva pública (ou
ministério) – necessariamente através de quem a represente e vincule
externamente – a tomar conta da questão judicial, porque assim está presente em
juízo, precisamente, o ente (ou ministério) sobre cuja esfera jurídica recairão
as consequências de uma eventual decadência na ação”.
Do lado oposto, contudo, surgem críticas à opção tomada.
VASCO PEREIRA DA SILVA vem criticar a preferência pela
pessoa coletiva pública como sujeito paradigmático pela própria noção de pessoa
coletiva pública. O autor considera que a noção não funciona, neste momento,
como único sujeito de imputação de condutas administrativas, pois encontramos
uma organização administrativa complexa e com uma natureza multifacetada. O Administração
deixou de operar como um bloco unitário e passámos a ter uma pluralidade de
Administrações Públicas se relacionam entre si. Deixámos de ter um “centro de
comando” para nos depararmos com várias células complexas que se relacionam
entre si. As relações jurídicas inter e intraorgânicas estão cada vez mais
importantes.
Diz o autor que é necessário repensar o conceito de pessoa
coletiva pública, bem como o conceito de órgão. E, neste ponto de vista,
surgem-nos duas doutrinas.
Por um lado, temos uma de matriz italiana que nos diz que o
caminho passa pela dessubjetivização da organização administrativa, abandonando
os conceitos de pessoa coletiva pública e de órgão, e propondo a autonomização
das autoridades públicas com a denominação de “serviços” e que passavam a ser
os únicos sujeitos administrativos. Por outro lado, encontramos uma doutrina de
origem alemã – menos radical – que vem relativizar o conceito de pessoa
coletiva pública e passa a atentar na noção de capacidade jurídica, de que são
dotados os órgãos públicos, e que faz deles efetivos sujeitos das relações
jurídicas administrativas.
A ordem jurídica portuguesa parece ter acolhido a doutrina
alemã, relativizando a ideia de personalidade jurídica das entidades públicas e
dando primazia à atuação dos órgãos: desta forma, as autoridades
administrativas tornaram-se sujeitos funcionais de relações jurídicas, dotados
de capacidade jurídica própria e passou a admitir-se a existência de relações
interorgânicas.
VASCO PEREIRA DA SILVA vai mais longe e diz que um dos
paradigmas do Direito Administrativo é mesmo a possibilidade de considerarmos
que os sujeitos das relações administrativas não se atêm às pessoas coletivas,
mas podem ser também os órgãos.
As críticas à opção legislativa estendem-se a outros autores
que vêm apontando diversas razões. ALEXANDRA LEITÃO critica estas novas regras
da legitimidade passiva porque “acabam por assumir, no plano da organização
administrativa, um carácter extremamente concentrador de competências, na
medida em que todo o contencioso da Administração direta do Estado é
encaminhado para o ministro, que é sempre entidade demandada. Isto revela-se
particularmente desajustado no caso da Administração periférica do Estado e
extremamente penalizador em ministérios que tenham na sua dependência muitos
serviços”.
Também em RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA e MÁRIO ESTEVES DE
OLIVEIRA encontramos reconhecimento de que a opção do legislador traz
consequências negativas. Por exemplo, podem existir divergências entre o órgão
que representa em juízo a pessoa coletiva pública e o órgão autor do ato,
nomeadamente, quanto à forma ou à intensidade como o mesmo deve ser
desenvolvido. E se é certo que o nº5 do art. 11º parece atentar ao problema,
também parece correto dizer que não o resolve. Mas, os autores, ainda apontam
outras problemáticas. Problematizam a hipótese de surgirem casos em que a
representação em juízo de uma entidade pública está confiada a um determinado
órgão seu, enquanto o ato provém de um outro órgão da estrutura orgânica da
pessoa coletiva pública, mas que dispõe de uma legitimidade
político-administrativa diversa.
O legislador parece reconhecer inclusivamente a falibilidade
da sua solução quando, no nº6 do art. 10º vem resolver outro dos casos que
seria potencialmente problemático.
Ora, neste momento, é possível recuperar a consideração que
fizemos acima: independentemente da posição dos autores, no final, a tendência
é o reconhecimento de que a solução não é perfeita, mas que, simultaneamente,
também não é tão defeituosa que nada se possa aproveitar. É, ao momento,
possível perceber que esta norma não é desprovida de críticas, mas também
reconhecemos que a norma tem a sua razão de ser.
É também de valor recuperar a pergunta que deixámos acima:
será que o legislador consegue com o art. 10º, nº2, quebrar com a tradição que
ditava que determinava que os processos relativos ao exercício de poderes de
autoridade da Administração eram intentados contra o órgão que tivesse
praticado o ato impugnado ou contra qual fosse formulado o pedido?
A resposta afigura-se-nos tendencialmente negativa. Aliás, o
próprio legislador parece responder negativamente neste sentido. Não
encontramos aqui um corte, um romper efetivo com a realidade anterior – nem tal
seria possível. O legislador parece reconhecer que, em determinadas situações,
não é possível um corte demasiado radical.
O primeiro exemplo que encontramos deste reconhecimento é o
próprio nº2 do art. 10º quando nos diz que “parte demandada é (…) no caso do
Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou
sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os
comportamentos pretendidos”.
No nº4 do artigo 10º encontramos outro exemplo: considera-se
a ação regularmente proposta “quando na petição tenha sido indicado como
parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado perante o qual tinha sido
formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação
proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra
o ministério a que o órgão pertence”.
No mesmo sentido, encontramos o art. 78º, nº4: a
indicação do órgão que praticou ou devia ter praticado o ato é suficiente para
que se considere indicada, quando o devesse ter sido, a pessoa coletiva ou o
ministério (...)”. E, no seguimento deste, aparecem-nos os arts. 80º, nº1,
alínea e), bem como o art. 81, nº2 e nº3.
Conclusão
Apraz-nos dizer que a opção consagrada pelo legislador, com
tudo o que foi dito, não é incorreta. É uma solução possível, dentro das razões
apontadas – quer no sentido positivo, quer no negativo.
A questão com aqui nos deparamos é uma das tantas que, em
Direito, não encontram uma resposta sólida e inequívoca. Independentemente da
opção tomada, surgiriam críticas.Neste caso, o intuito do legislador passou
pela celeridade processual e por uma ideia facilitista para com os autores que,
desta forma, não terão dificuldade em demandar a entidade correta. Ou seja,
podemos assumir que, para além duma defesa do princípio da economia e
celeridade processual, houve também interesse em acautelar a posição dos
particulares quando demandem pessoas coletivas de direito público – ou órgãos
que as integrem.
Simultaneamente, para quem se sentisse chocado com a solução
e quisesse continuar a demandar o órgão que praticou o ato, o legislador não
viu problema e consagrou o nº4 que resolve a questão.
Desta feita, ainda que o legislador não tenha consagrado a
solução teoricamente mais adequada – como salienta VASCO PEREIRA DA SILVA –,
teve capacidade para nos dar uma norma com amplitude suficiente e que nos
permite olhar para a questão sem ver nela um problema muito grave.
Bibliografia consultada
VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2008
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», Almedina, 2014
DIOGO FREITAS DO AMARAL/MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo», Almedina, 2007
ALEXANDRA LEITÃO, «Algumas questões a propósito da Ação Administrativa Especial», in «Cadernos da Justiça Administrativa», nº47, Setembro/Outubro 2014.
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, «A justiça administrativa», 13ª edição, Almedina, 2014
RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA/MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, «Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I», Almedina, 2006
CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA/MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos», 3ª edição, Almedina, 2010.
Samuel Oliveira, nº 20974
Visto.
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