O Futuro nas mãos da Acção Popular

Joana, uma criança de 9 anos a caminho da escola, atravessava uma das ruas da aldeia vizinha a pé, pensativa. Ela, possuidora de mente fértil, sonhava vir um dia ser advogada, e ler os maravilhosos livros que todos os estudantes do curso de Direito liam.

Entretida nos seus pensamentos, Joana quase não dava pelo movimento constante à sua direita se não fosse pelo barulho e pela agitação. Uns senhores, reparou ela, planeavam cortar as árvores do bonito jardim da aldeia vizinha. Dividida e confusa, Joana seguiu caminho, e só contou aos pais o que viu na hora do jantar.

O Sr. Alberto, pai de Joana e pessoa atenta e preocupada, tentou aperceber-se da situação. Logo se soube que estava a ser planeado o abate de árvores com o objectivo de construção de uma fábrica. Tendo conversado com algumas pessoas da aldeia vizinha, foi-lhe pedido que fizesse alguma coisa para bem do ambiente e da qualidade de vida da população, contudo o Sr. Alberto não sabe bem como proceder. Quid iuris?

Uma das coisas mais importantes, sem nos querermos basear muito no caso, é verificar se a parte tem legitimidade para propor uma acção em tribunal, e em que moldes.

Por legitimidade, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, entende-se o “(…) elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais (…)”. Podemos dividi-la em legitimidade activa – nos termos da qual se responde à pergunta “quem pode propor a acção?”, estando esta presente no art. 9º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e noutros especiais, como o art. 40º e o 55º do mesmo Código –, ou legitimidade passiva, sendo esta o pressuposto processual nos termos do qual se apreende quem será o demandado ou terá interesse na manutenção do acto (os chamados “contra-interessados), e estando presente no art. 10º do mesmo Código.

Neste caso em específico, teria Alberto legitimidade para propor uma acção em tribunal? De que tipo?

Nos termos do art. 9º do CPTA, parece ser apenas de aplicar o nº2 do artigo. Isto porque Alberto não é parte (nem alega ser) da relação material controvertida, e porque os bens que pretende salvaguardar são, segundo o nº2, “(…) bens constitucionalmente protegidos (…)”. O artigo 55º, critério especial de legitimidade activa no que diz respeito à impugnação de actos administrativos, que neste caso se aplica, remete exactamente para esse 9º/2 no seu número 1, alínea f).

Abstraindo-nos um pouco agora do caso em si, vamos tentar então explicar isto melhor.

Estando em causa a preservação do ambiente e a defesa da qualidade de vida de uma população, isso significa que estamos perante um interesse constitucionalmente protegido (artigo 9º/2 CPTA conjugado com o artigo 52º/3 da Constituição da República Portuguesa – doravante ‘CRP’), o que permitirá a qualquer pessoa a utilização de determinados meios processuais, principais ou cautelares, para defesa desses interesses ou, melhor dizendo, valores.

Isto significa então que o artigo 9º/2 se trata de uma extensão da legitimidade activa àqueles que sem esta não seriam parte legítima, e não de uma forma de processo utilizada, como muitos julgam. Se assim não fosse então Alberto por exemplo nunca poderia invocar a defesa da sua qualidade de vida perante o tribunal com vista à impugnação do acto pois entender-se-ia que ele, enquanto vizinho e não habitante dessa aldeia, não teria legitimidade (esta seria restricta). Há quem contudo defenda esta posição, nomeadamente Marques Antunes, defensor de uma ideia restrictiva de “interesses da comunidade”.

Convém por fim referir que o disposto no 9º/2, referente à legitimidade para a defesa de interesses difusos, é o equivalente à “acção popular”, a qual parece mais adequada para o caso em questão.

O que é então a acção popular?

A acção popular é uma decisão judicial garante do “direito fundamental de acesso aos tribunais”[1]. Todos têm poder de justiça material e visam tutelar situações impossíveis de apropriação individual – bens indivisíveis normalmente, que não pertencem a nenhum indivíduo – o interesse deles não é próprio ou para seu benefício imediato, é da colectividade. Esta acção encontra-se regulada, para além dos artigos do CPTA, também (e principalmente) na Lei nº83/95 [quanto à legitimidade: arts. 2º e 3º LPPAP].

Os bens que esta acção visa assegurar são essencialmente os que estão dispostos no art. 52º/3 e no art. 9º/2 (não sendo este, note-se, taxativo): saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, preservação do ambiente e do património cultural, defesa dos bens de entidades públicas territoriais, urbanismo e ordenamento de território. São estes chamados de “interesses difusos” – “interesses que se encontram dispersos ou disseminados por vários titulares” [2], possuindo uma dimensão individual e supra-individual e que são de todos e de cada um. Ninguém se pode apropriar deles pois são bens/interesses da colectividade que a todos cumpre defender.

Há inclusivamente duas correntes contrárias que defendem diferentes conceitos de ‘acção popular’.

• Para uma corrente objectivista, encabeçada por Paulo Otero, a acção popular acaba por ser um meio de particulares defenderem interesses que de outro modo caberiam à Administração Pública (questão do princípio da legalidade e prossecução do interesse público, art. 51º ETAF, + 4º/1, l) ETAF nos termos do qual os tribunais administrativos são competentes quanto ao âmbito de jurisdição). Paulo Otero refere mesmo ser um “mecanismo de participação dos administrados no controlo da legalidade da actuação administrativa”.
• Para a corrente subjectivista, estamos perante a já referida extensão de legitimidade em que os interesses, tanto legítimos como difusos, são direitos subjectivos públicos, e há realmente um direito de defesa. Esta corrente é defendida por Nuno Marques Antunes e Vasco Pereira da Silva.

Apresentaremos, para melhor compreensão, uma evolução da mesma em pontos gerais e sucintos:

• Surge no Direito Romano.
• A Carta Constitucional de 1826 foi o primeiro texto constitucional português a mencioná-la, embora em termos restritos.
• Com a Constituição de 1976 a acção popular foi expressamente integrada a nível dos direitos, liberdades e garantias de participação política, e também fortalecida pelas posteriores revisões constitucionais.
• Em Junho de 1995, surge um diploma próprio, a Lei 83/95, que veio consolidar e desenvolver esta mesma acção popular.

A acção popular deve ser entendida, segundo Jose Robin de Andrade, como um “meio de participação” das pessoas em determinados momentos da actividade da administração pública[3], ou enquanto meio de participação política.

Esta acção é deste modo um “(…) meio privilegiado do ordenamento, não sendo uma acção específica, mas um alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos (…)”, citando João Hélio Ferreira Pes na sua tese[4].

A conjugação da LPPAP com o CPTA dá agora a cada cidadão a possibilidade de se dirigir aos tribunais administrativos para impugnar um acto administrativo ou pedir a condenação da Administração. Esta mesma acção popular dá aos indivíduos a garantia de acesso ao direito e aos tribunais – princípio de tutela jurisdicional efectiva (arts. 20º + 268º CRP).

Se olharmos para o art. 52º/3 da CRP, reparamos na existência de dois tipos de acção popular: a acção popular individual, desencadeada em termos pessoais, e a acção popular colectiva, assegurada por associações ou fundações (pessoas colectivas) em defesa dos bens que lhes compete defender (nomeadamente os que incidem sobre o seu objecto e o seu âmbito local).

O Professor Vasco Pereira da Silva parece retirar da lei duas modalidades de acção popular:

• A genérica: arts. 55º/1, f), + 9º/2 CPTA. Actuação de particulares e pessoas colectivas, objectivamente, para a defesa da legalidade e do interesse público sem possuírem contudo “interesse directo na demanda”.

• A autárquica: arts. 55º/2 CPTA. Acção popular correctiva (por ter como objectivo a correcção dos efeitos de um acto ilegal da Administração, di-lo Freitas do Amaral[5]), a qual o Professor refere ter caducado, isto em virtude da acção popular genérica.

É importante, já agora, referir também a “acção pública”, cuja legitimidade activa cabe ao Ministério Público – 26º-A, Código de Processo Civil. Esta consiste num instrumento processual português pouco utilizado.

Pelo 52º/3 CRP aferimos que a acção popular incide sobre a cessação ou prevenção da violação de um interesse difuso, assim como a reparação dos danos dela resultante. O Professor Miguel Teixeira de Sousa, no seu livro, refere que a acção popular pode ter uma função inibitória ou uma função reparatória consoante estejamos perante um interesse difuso stricto sensu (interesse pertence a uma “pluralidade indiferenciada de sujeitos”[6]) ou, para além disso, também um interesse colectivo (interesse de organização ou ente público ou privado)[7].

Em jeito de conclusão, diremos que o Sr. Alberto terá então legitimidade para propor uma acção de impugnação daquele acto (construção de fábrica, que implicará o abate de árvores e um desrespeito ao Ambiente, que deve ser preservado), invocando o art. 55º/1, f) e o 9º/2 do CPTA.

A questão coloca-se - como evitar mais questões destas? Como levar a sociedade em si, e não os que estão dentro da área ou são mais informados, a proteger certos direitos difusos inteirando-se deste meio que é a acção popular?

Parece-nos que tal será possível através de uma consciencialização e propagação na sociedade que apele à importância da protecção dos direitos e interesses colectivos e difusos e informe as pessoas do meio particular de o conseguirem. Para isso, convém referir, é necessário ainda um estudo relativo à organização do processo (questões relativas à celeridade, a determinados custos, entre outras), mas é, digamos, um “mal necessário” para este objectivo de divulgação..

Bibliografia:

• ANDRADE, Robin de, A acção popular no direito administrativo português, Coimbra: Coimbra Editora, 1967.
• ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014.
• ALMEIDA, Mário Aroso de, O novo regime do processo nos tribunais administrativos,2004.
• AMARAL, Freitas do, Direito Administrativo.
• FREITAS, André Guilherme Tavares de, Conflito de Interesses no Contencioso Administrativo, Tese, 2007/2008.
• MARQUES, Francisco Paes, Efectividade da tutela de terceiros no contencioso administrativo, 2007.
• OLIVEIRA, Mário e Rodrigo Esteves de, Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Anotado, Volume I, 2004.
• OTERO, Paulo, A Acção Popular – configuração e valor no actual Direito Português, 1999.
• PES, João Hélio Ferreira, A efetividade da "ação popular administrativa" e de instrumentos similares na tutela dos bens ambientais ; Orient. Marcelo Rebelo de Sousa. - Lisboa : Provas complementares de doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas (Direito Administrativo), 2009.
• SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2013.
• SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na defesa de interesses públicos, 2003. 

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[1] OTERO, Paulo, A Acção Popular – configuração e valor no actual Direito Português, 1999

[2] SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na defesa de interesses públicos, 2003, p. 28

[3] ANDRADE, Robin de, A acção popular no direito administrativo português, Coimbra: Coimbra Editora, 1967, p. 98.

[4] PES, João Hélio Ferreira, A efetividade da "ação popular administrativa" e de instrumentos similares na tutela dos bens ambientais ; Orient. Marcelo Rebelo de Sousa. - Lisboa : Provas complementares de doutoramento em Ciências Jurídico-Políticas (Direito Administrativo), 2009.

[5] AMARAL, Freitas do, Direito Administrativo, volume IV, cit. p. 179-181.

[6] OLIVEIRA, Mário e Rodrigo Esteves de; Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Anotado, Volume I, 2004.

[7] SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na defesa de interesses públicos, 2003, p. 46 e 149