A Legitimidade Processual no "novo Contencioso"

À semelhança daquilo que encontramos no Processo Civil, também o Contencioso Administrativo e Tributário contém no seu regime uma pluralidade de pressupostos necessários à procedência das acções que são intentadas ao abrigo da sua jurisdição. Neste post, pretendo debruçar-me sobre o Pressuposto Processual da Legitimidade, cuja importância é mais do que fulcral, constituindo, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva “o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais”.  

Pese embora, a realidade processual seja bastante complexa, não  foi assim desde sempre, e como tal cabe, antes de mais, fazer uma breve contextualização histórica do aparecimento e evolução do Contencioso Administrativo, até aos nossos dias, e aí sim, inserir e densificar este Pressuposto Processual – Legitimidade.

Ora, como é sabido, o Contencioso nasceu em 1789 com a Revolução Francesa, onde se assistiu à categórica proibição dos tribunais comuns de julgarem a Administração, o que constituía uma concretização da violação do princípio da separação de poderes, e por conseguinte a promiscuidade entre a justiça e Administração. Num primeiro momento (correspondente à lógica do Estado Liberal), assistíamos a uma Administração agressiva, na medida em que no âmbito da sua actuação, punha em causa os direitos dos particulares por meio do acto administrativo. O que aqui mais relevava, era garantir a defesa dos poderes públicos, contra os quais, os particulares não tinham qualquer meio de defesa/reacção.   Depois, já no período do Estado Social, a administração agressiva, caracterizada pelo acto policia, dá lugar à administração prestadora de bens e serviços, em virtude do reconhecimento das necessidades colectivas, carentes de satisfação, passando a Administração a utilizar o direito como um meio, e não como um fim em sí mesmo (como até então), sendo sensível aos direitos dos particulares. Deste modo o “Direito Administrativo vai deixando de ser o direito dos privilégios especiais da Administração, para se tornar o direito regulador das relações jurídicas administrativas “, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva. O particular é agora reconhecido como um sujeito de direito, cujas posições jurídicas de vantagens, no âmbito da relação jurídica administrativa, são acolhidas pelo Direito Administrativo. O acto administrativo visto como um acto policia, dá lugar ao acto favorável ou constitutivo de direitos, atinente à satisfação de direitos individuais. Se até aqui o Contencioso apresentou uma clara evolução, é no período do Estado Pós Social, designadamente no fim do século XX e inícios do século XXI, que conhece o seu apogeu. A administração até então prestadora é agora infra-estrutural, que cria infra-estruturas para que a função administrativa possa ser exercida no quadro de uma lógica de colaboração entre particulares e autoridades públicas. O acto administrativo, tem agora eficácia multilateral, visto que as decisões administrativas passam a afectar uma multiplicidade de particulares. A lógica agora é da relação jurídica administrativa como figura central do Direito Administrativo, e não já o acto administrativo. O particular deixou de ser entendido como um administrado, um mero objecto do poder, passando a ser um sujeito de direito que estabelece relações com a Administração, tendo legitimidade para ir a juízo e defender as suas pretensões. Assim, partir dos anos 70, as constituições começam a afirmar a natureza jurisdicional do contencioso administrativo, onde o juiz administrativo está legitimado a dar ordens e a condenar administração. Aliado a isto, está também a subjectivização do contencioso, isto é, a ideia de que o contencioso existe para a tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, e não tão só, para a tutela da legalidade, característica marcante do plano objectivista, presente no Estado Liberal.

Em Portugal, foi com a Constituição de 1976, sobretudo na revisão de 1989 que se procedeu à plena jurisdicionalização dos tribunais administrativos, associado ao reconhecimento de um direito fundamental de acesso à Justiça Administrativa. Aqui estabeleceu-se que os Tribunais Administrativos e fiscais têm uma jurisdição própria, e com a revisão constitucional de 1997 veio acentuar-se a jurisdicionalização e subjectivação do sistema do contencioso.

Deste modo, e chamando à colação o verdadeiro tema deste post, o particular no âmbito das relações que estabelece com a Administração, é lhe hoje conferida a qualidade de parte no quadro do Processo Administrativo, designadamente nos termos do artigo 9º e 10º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPTA). A legitimidade processual é tida, como já se disse, como condição de procedência da acção, e não como decisão de mérito.  Tem como ponto de partida,o que se alega na petição inicial, isto é “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.  Assim, o critério para aferir a legitimidade, é-nos dado através da posição dos sujeitos na relação processual, e da correspondente alegação de direitos ou interesses legalmente protegidos. Dito isto, devemos separar, a legitimidade activa, regulada no artigo 9º CPTA e a legitimidade passiva, regulada no artigo 10º do CPTA.

Começando pela Legitimidade activa, é dada a quem “alega ser parte na relação material controvertida” (artigo 9ºnº1 CPTA), mesmo que até nem a seja efectivamente, basta a mera alegação, para que o a previsão do preceito seja accionada. Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, basta uma alegação plausível, pelo autor, da titularidade da posição subjectiva respectiva, na medida em que, saber se ele é ou não titular do direito é algo que pertence ao fundo da causa”, ou seja é algo que se vem a descobrir no próprio processo, dizendo já respeito ao mérito, à substância e não à forma e aos Pressupostos Processuais. Esta solução prevista no artigo 9º, nº1, manifestação desde logo do carácter subjectivista do Contencioso Administrativo, corresponde também ao já estabelecido no regime do CPC, no artigo 30º, nº 1 e 3. Por outro lado no artigo 9º nº 2 do CPTA, assiste-se a uma extensão da legitimidade a quem não alegue ser parte numa relação material controvertida e que pretenda defender interesses difusos, isto é, um cidadão pode, no gozo dos seus direitos civis e políticos dirigir-se a um tribunal administrativo, para a tutela da legalidade e do interesse público, designadamente quando os valores tipificados neste preceito, estejam postos em causa. A este fenómeno, podemos qualifica-lo de Acção Popular, que constitui um traço do pendor objectivista do Contencioso Administrativo até à reforma de 2002/2004.  Analisado o artigo 9º, resta-me acrescentar que o preceito em causa apenas nos fornece um critério comum, visto que o CPTA consagrou critérios especiais para aferir a legitimidade em certos casos, o que na hipótese da sua verificação, afasta a aplicação do artigo 9º, o que lhe acaba por conferir um carácter meramente residual.

Assim, o primeiro critério especial aferidor da legitimidade, é o que consta do artigo 40º do CPTA relativamente aos contratos. É mais uma norma que tem como finalidade extender a legitimidade para propor acções relativas a contratos, a quem não alegue ser sujeito na relação material controvertida.

Depois, temos o artigo 55º do CPTA, respeitante à legitimidade activa nas acções de impugnação de actos administrativos. De acordo com o disposto no seu nº1 alinea a), “Tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos e interesses legalmente protegidos”. Ora, aqui, mais uma vez, não se exige a efectiva titularidade da situação jurídica que é invocada pelo autor, mas apenas a alegação da mesma, que é justificada quando o acto que se pretende impugnar cause efeitos desfavoráveis na esfera jurídica do autor. É exigido ainda um interesse pessoal ( isto é, que as consequências de ir a juízo, tenham utilidade para sí mesmo) e directo.  Nesta situação a generalidade da doutrina, tende a considerar que o critério aqui consagrado, é objectivista. Com todo o respeito a todos os autores em causa, creio que poderá estar em causa, ao invés, a concepção subjectivista, porque apesar de nesta disposição não ser exigida a titularidade da relação material controvertida expressamente, ela acaba por existir sempre, quando encaramos a questão do ponto de vista do acto administrativo com eficácia multilateral. Com isto quero dizer, que os actos da administração ao terem eficácia multilateral, repercutem-se em terceiros, “estranhos” à pretensa relação jurídico-administrativa bilateral, o que acaba por fazer destes autênticos sujeitos da relação material controvertida. Neste seguimento, a referência ao “interesse directo e pessoal “ só vem acentuar ainda mais esta posição, não acrescentando nada de novo ao que já fora estipulado no artigo 9ºnº1 do CPTA, sendo apenas uma mera extensão mais detalhada, por assim dizer.  Depois, quanto às restantes alíneas, vem-se conferir legitimidade ao Ministério Publico (Acção publica) para a impugnação de um acto administrativo, qualquer que seja ele (aqui sim, está presente o objectivismo), bem com a pessoas colectivas públicas e privadas (no âmbito dos interesses que lhes cumpra defender, definidos pelo principio da especialidade), aos órgão administrativos relativamente a actos praticados por outros órgão da mesma pessoa colectiva, aos presidentes de órgão colegiais, e a por fim, de novo as entidades mencionadas no artigo 9ºnº2 do CPTA.

De outra banda, há que ter em conta também o critério especial do artigo 68º do CPTA relativamente a acções que condenem a Administração à pratica de actos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos, e ainda o regime do artigo 73º e seguintes referente à legitimidade nas acções de impugnação e declaração de ilegalidade por omissão de regulamentos, regimes estes com menos aplicação prática que o disposto no artigo 55º.

Por fim, quanto à legitimidade passiva, consagrada no artigo 10º do CPTA, o critério é, também, o da relação material controvertida, assim como na legitimidade activa considerando-se como partes as entidades públicas, mas também os indivíduos ou pessoas colectivas privadas, sujeitos às obrigações e deveres contrários aos direitos subjectivos alegados pelo autor, sendo certo que aqui, não se exige a pré existência de uma relação jurídica entre as pares. Assim, cabe em princípio ao titular do dever na relação material controvertida, na relação substantiva, em regra, uma pessoa colectiva pública, mas também aos terceiros contra-interessados, enquanto prejudicados directos com a procedência do pedido. Contudo, seguindo o entendimento do Professor Vieira de Andrade, os sujeitos passivos podem também ser sujeitos privados, “quando estes, pela actividade que desenvolvem, sejam equiparados a entidades públicas (em especial os concessionários), quer quando estejam em causa pretensões contra eles de outros sujeitos privados, perante a inércia administrativa ou mesmo de pessoas colectivas publicas que não possam ou não queiram utilizar os seus poderes de autoridade”.

Em tom de conclusão, cumpre dizer que a evolução do Contencioso Administrativo tem ido no sentido de conferir mais relevância à função subjectivista, do ponto de vista da efectiva tutela dos direitos subjectivos do particular, conferindo-lhe um espaço amplo de actuação no processo, pese embora tenha alguns afloramentos ao longo do CPTA da função objectivista, no que toca à defesa da legalidade e do interesse público.  Tudo isto, faz com que o particular e a administração sejam partes igualitárias no âmbito da relação jurídica administrativa, contrariando assim a lógica que marcou o Estado Liberal.

Magda Pereira Cardoso nº 21928 

Referências bibliográficas:

- ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013.

- AMARAL, FREITAS DO, Curso de Direito Administrativo, vol. III.

- ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, A Justiça Administrativa – Lições, 12ª edição, Almedina, Coimbra, 2012.

- SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2009.