O objecto é um elemento essencial em qualquer processo
e é constituído por dois elementos: pedido e causa de pedir. Como refere o
professor Vasco Pereira da Silva, a noção de causa de pedir é uma das questões
muito “marcadas” pelos “traumas da infância difícil” do Contencioso Administrativo.
A
orientação a tomar quanto à causa de pedir depende da função e da natureza do
Contencioso Administrativo. Uma orientação
objectivista da justiça administrativa considera a validade ou invalidade
do acto administrativo como causa de pedir independentemente das alegações dos
particulares. Como refere Krebbs, «a tarefa de um contencioso objectivo é a
tutela da ordem jurídica». Segundo uma orientação
subjectivista, não é o acto administrativo, na sua globalidade, que
constitui o objecto do processo mas sim o acto enquanto lesivo dos direitos dos
particulares.
A
reforma instituiu um Contencioso Administrativo de matriz primacialmente
subjectiva destinado à protecção plena e efectiva dos direitos dos
particulares. A causa de pedir deve ser sempre entendida, não em termos
absolutos ou abstractos, mas sim de forma conexa com as pretensões formuladas
pelas partes que correspondem a direitos subjectivos dos particulares.
Passemos agora à análise do art. 95º
CPTA relativo ao objecto e limites da decisão:
O
art. 95º/1 CPTA dispõe que o juiz
não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, exceptuando-se
os casos em que a lei permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras
questões. Fica assim consagrado que a
causa de pedir deverá ser determinada consoante as pretensões dos sujeitos,
consagrando ao mesmo tempo um princípio do contraditório, temperado com
a previsão de certos poderes
inquisitórios do juiz nas questões de conhecimento oficioso. O objecto do processo é configurado essencialmente
pelas alegações das partes devendo a causa de pedir ser determinada em razão
das pretensões dos sujeitos.
Cumpre
agora saber se o princípio geral de que são os factos levados a juízo pelas partes, que são determinantes para
apurar o objecto do processo (art.
95º/1), é posto em causa pelo nº 2 na medida em que vem admitir uma excepção
para os processos impugnatórios de actos administrativos.
O art. 95º/2 pode, para Vasco Pereira da Silva,
dividir-se em duas partes:
1ª parte: «o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que
tenham sido invocadas contra o acto impugnado, excepto quando não possa dispor
dos elementos indispensáveis para o efeito». O objectivo é impor ao juiz o
dever de se pronunciar sobre todas as causas de invalidade invocadas e não
apenas sobre a primeira que considerar procedente. A ilegalidade deve, por
isso, ser conhecida na íntegra. Na causa de pedir, o juiz tem de verificar todos
os vícios apesar de cada um por si já provocar a morte. Utilizando uma metáfora
do professor Vasco Pereira da Silva: se um bolo estiver envenenado, a morte
nunca será igual se só comer uma fatia ou se comer o bolo todo. O mesmo se
passa relativamente à causa de pedir e ao facto de o juíz ter de verificar todos
os vícios/analisar o bolo todo. Com isto alarga-se o âmbito da autoridade da
sentença e obtém-se uma definição mais estável e consistente do litígio. Ao
determinar o dever de conhecimento da integralidade da relação jurídica trazida
a juízo, previne-se o surgimento de sucessivas apreciações judiciais e uma
“dança contínua” de anulações e renovações de actos administrativos que lesa os
direitos dos particulares e afecta o bom funcionamento da Justiça administrativa.
Esta situação prevista no 95º/2, 1ª parte não constitui, para o
professor Vasco Pereira da Silva,
uma excepção à regra do art. 95º/1
e também não se trata de um alargamento do processo para além das pretensões
das partes. Apenas consagra um entendimento da causa de pedir "em conexão
com a tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares".
Além
do dever de pronúncia sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas
contra o acto impugnado (juiz deve conhecer de todas as questões suscitadas
pelas partes), o tribunal deve também (só nos processos impugnatórios) «identificar a existência de causas de
invalidade diversas das que tenham sido alegadas», art. 95º/2/2ª parte. A lei imputa ao juiz um dever
de suscitar as causas de invalidade que, por qualquer razão, não tenham sido
alegadas no processo. A questão que se coloca é em relação à amplitude deste (poder-)dever
do juiz. É sobre esta segunda parte que há mais controvérsia.
Para o professor Vieira de Andrade, a interpretação do art. 95º/2 é a seguinte: o
juiz tem de conhecer de todos os vícios invocados pelo autor e, além disso,
deve averiguar oficiosamente a existência de ilegalidades do acto impugnado não
respeitando o princípio da limitação do juiz pela causa de pedir. Esta doutrina não deverá ser aceite porque depois da reforma de 2002-2004 não é
mais admitida uma perspectiva primordialmente objectivista. Como já referimos,
a causa de pedir não é a ilegalidade do acto
administrativo desligada da respectiva conexão com as posições jurídicas dos
particulares. Portanto, o professor Vasco Pereira da Silva não acompanha as
considerações de Vieira de Andrade, para quem a questão principal a resolver no
processo é a ilegalidade do acto impugnado e não a lesão de um direito
substantivo do particular. Por outro
lado, esta solução torna o juiz numa espécie de parte processual, o que é incompatível com as regras e princípios constitucionais
(art. 220º + 212º/3 + 268º/4 CRP) sendo também incompatível com as disposições do CPTA que prescrevem um
processo de partes.
Para
o professor M. Aroso de Almeida, o
art. 95º/2 tem em vista algo de qualitativamente distinto do mero exercício do
poder de (re)qualificação normativa dos argumentos invocados que é inerente ao
principio iure novit curia. Está em
causa a identificação de ilegalidades diversas daquelas que foram identificadas
pelo autor: ampliação do objecto do processo de impugnação. Para este autor, o 95º/2 não é uma excepção à limitação do juiz pela causa de
pedir, devendo configurar-se em termos unitários, admitindo-se que todas as
causas de invalidade de que sofra o acto integrem uma só causa de pedir. Há
aqui uma diferença relativamente à teoria de Vieira de Andrade: apesar de alargar a causa de pedir, isso não
implica o esquecimento da relação jurídica material nem dos direitos
subjectivos do particular. O prof
M. Aroso de Almeida acaba por reconduzir as posições subjectivas dos
particulares à ilegalidade da actuação administrativa. Para ele, o direito
subjectivo do particular perante actuações administrativas consiste numa
«pretensão anulatória, dirigida à eliminação do acto impugnado e assim a
cessação da situação de perturbação por ele causada». Isto acaba por reconduzir
a um resultado objectivista porque se considera a causa de pedir como relativa à
validade de um acto. O professor Vasco Pereira da Silva defende que um tal
entendimento da causa de pedir desligada dos direitos dos particulares equivale
a fazer do juiz uma parte do processo, o que se afigura inconstitucional como
já vimos supra. Para
ele, o alargamento da causa de pedir em conexão com as pretensões das partes
não significa esquecer a relação jurídica material nem os direitos subjectivos
dos particulares.
Resta-nos analisar a posição
do professor Vasco Pereira da Silva
perante o art. 95º/2 CPTA. Para o professor, o nº2 não constitui excepção à
regra geral do nº1. Apenas consagra o dever do juiz «identificar» causas de
invalidade dos actos administrativos distintas das alegadas tendo sempre como
limite os factos trazidos a juízo e o modo como foram trazidos a juízo pelas
partes. Ou seja, não se trata de «introduzir» factos novos mas «identificar» ou
«individualizar» ilegalidades dos actos administrativos, distintas das
referenciadas pelo autor, desde que elas resultem das alegações das partes que
introduziram os factos em juízo. Os tribunais conhecem do direito e, como tal,
pode o juiz anular um acto administrativo com fundamento num vício ou numa
fonte de ilegalidade diferente dos que o particular alegou desde que esse vício
ou essa fonte de invalidade já resulte das pretensões dos particulares. Não há aqui qualquer possibilidade de introdução
de facto novos pelo juiz que não resultem das alegações das partes, mas apenas
a possibilidade de identificar ou individualizar ilegalidades dos actos
distintos das que resultam das alegações. Também se exige o respeito pelo
princípio do contraditório e do dispositivo, estando o juiz limitado pelo
objecto do processo e pelos factos levados a tribunal pelas partes. O art. 95º/2 não configura qualquer excepção a estes
princípios. A norma em apreço introduz um alargamento dos poderes do juiz no
que respeita ao conhecimento do objecto do processo ao desligar a causa de
pedir do mecanismo dos vícios do acto administrativo, possibilitando deste modo
a apreciação directa dos direitos dos particulares e dos factos causadores da
respectiva lesão.
Posto
isto, seguimos o entendimento do professor Vasco Pereira da Silva na medida em
que o nº 2 do art. 95 não constitui nenhuma excepção à regra do nº1. O art. 95º/2
deve ser entendido apenas como a particularização da regra do nº1 para os
processos impugnatórios de forma a deixar claro que o objecto do processo se
alargou à protecção plena e efectiva das pretensões dos sujeitos, deixando de
estar limitado por condicionamentos objectivistas de alegação da causa de
pedir. A possibilidade do juiz conhecer da integralidade do objecto do processo
não o transforma numa parte processual nem põe em causa o princípio do
contraditório.
Em
suma, devemos, portanto, seguir a receita subjectivista do objecto do processo
no que toca à causa de pedir. Em relação aos ingredientes, esses devem ser levados a juízo pelas partes, podendo o juiz
apenas identificar ilegalidades, que não tenham sido levadas a juízo, desde que
resultem das alegações das partes. A intervenção do juiz não altera o tipo de
bolo, apenas lhe dá mais consistência de modo a proteger os futuros
consumidores (entenda-se, os direitos dos particulares).
Patrícia Valente nº21998
Patrícia Valente nº21998
Visto.
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