Organización de la justicia administrativa
Los tribunales
administrativos y fiscales fueron constituidos en 1989 por decisión
constitucional, creando así una categoría propia de tribunales, que se separa
de los tribunales judiciales. Son órganos jerarquizados cuyo órgano superior es
el Tribunal Supremo Administrativo (Articulo 212ºn1).
El Estatuto de
los Tribunales Administrativos y fiscales de 2002 (ETAF), establece, como ya
hemos dicho, un sistema piramidal jerarquizado en el cual se encuentra en
primer lugar los tribunales de primera instancia, formados por dos categorías:
1. Los tribunales de círculo
2. Tribunales tributarios
Estos están sujetos a diferentes secciones de
los tribunales Centrales Administrativos (TCS) y al Tribunal Supremo Administrativo
(STA), que son jerárquicamente superiores a los de primera instancia.
1.
Evolución histórica
La organización de los tribunales
administrativos, por razones históricas, estaban sujetos a un régimen especial,
que no era paralelo al orden jurisdiccional ordinario. Los aspectos más
significativos eran:
-
Los tribunales
administrativos no tenían recurso de alzada, por tanto el valor de los procesos
no influía sobre la posibilidad de ser conocidos en primera instancio o en
recurso por el TCS o por el TSA. Esto cambia con la ley de 2002, con la cual
pasan a tener alzada, fijada en función de la alzada de los tribunales
judiciales (Art 6 ETAF), de la cual dependen, en principio la admisibilidad
de recurso jurisdiccional de las
sentencias.
-
Cuando en 1996 pasaron
a ser tres los niveles de jurisdicción (de dos), continuó habiendo apenas dos
instancias normales de decisión para cada proceso, funcionando una como
instancia de recurso. En este caso también con la ley de 2002 se admite un tercer grado de jurisdicción
(art 24 n2 ETF)
-
El TCA y el TSA
en muchas ocasiones funcionaban en primera instancia en un gran conjunto de
cuestiones. Posteriormente, se limitaron notablemente los casos en los que el
STA, sobretodo, funcionaba como primera instancia.
2. Los
tipos de tribunales administrativos
Hay
que diferenciar, en el conjunto de tribunales administrativos, por un lado los tribunales permanentes, que ejercen una
competencia de jurisdicción obligatoria, y por otro lado los tribunales arbitrales, constituidos ad hoc por las partes.
-
Los tribunales permanentes
La ley nos muestra los siguientes
tribunales:
A)
SUPREMO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (STA):
La sección administrativa puede dividirse en
subsecciones y funciona en dos niveles. Conoce algunos casos en primera
instancia y se encarga de unificar la jurisprudencia.
B)
TRIBUNALES
CENTRALES ADMINISTRATIVOS (TCA):
Que se divide en el Tribunal central administrativo del norte (TCA-N) y el
tribunal central administrativo del sur (TCA-S). La sección del contencioso
administrativo tiene sede en Oporto y en Lisboa.
C)
TRIBUNALES
ADMINISTRATIVOS DE CÍRCULO (TAC):
Son tribunales locales y llevan a cabo el
proceso ordinario, conociendo la mayoría de los casos en primera
instancia.
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Los tribunales administrativos arbitrales
Los
tribunales administrativos de arbitraje se constituyen “ad hoc”, con base a los
principios arbitrales o también se incluyen en cláusulas compromisorias,
insertadas en los contratos celebrados por las partes en conflicto.
Por
su naturaleza jurisdiccional solo son admitidos en el ámbito de justicia
administrativa, por tratarse de tribunales constituidos por jueces privados.
Sin embargo tradicionalmente estos tribunales solo cubrían los litigios en
materia de responsabilidad civil y de contratos, aunque fue
reclamado por el CPTA,
la evaluación de los actos
administrativos relacionados con la aplicación de los contratos, y otros actos donde hay disponibilidad
de efectos bajo la ley.
Hay una preferencia actual que tiende a acudir
a este tipo de tribunales, ya que es un proceso más rápido y flexible,
evitándose así la lentitud y rigidez de la justicia normal. Otro motivo es la
posibilidad de escoger los jueces árbitros en función de su especialización
funcional, sobretodo en materias técnicas.
Las reglas de constitución y de funcionamiento
actualmente se encuentran reguladas en la ley general sobre arbitraje
voluntario, que sin embargo no resuelve muchas de las cuestiones.
3. Repartición
de competencias entre los tribunales administrativos
La repartición de las competencias de
los tribunales administrativos fue modificada con la reforma de 2002.
-
Competencia en función de materia
A)
A los tribunales de círculos (TAC) se les
atribuye una competencia-regla, donde cabe que conozcan en primera instancia de
todos los procesos de ámbito de jurisdicción administrativa, con la excepción
de aquellos cuya competencia esté reservada a los tribunales superiores.
B)
Supremo Tribunal Administrativo (Artículo 24.1 ETAF)
-
Los procesos en
materia administrativa relativos a acciones u omisiones del Consejo de
Ministros o del Primer Ministro, e incluso de los órganos superiores del Estado
(Presidente de la República, Asamblea de la República y su presidente, Tribunal
Constitucional y su presidente, Presidente del STA, Tribunal de Cuentas y su
presidente) y de determinados órganos constitucionales (Consejo Superior de
Defensa Nacional, Consejo Superior de los Tribunales Administrativos y Fiscales
y su presidente, Procurador General de la República y el Consejo Superior del
Ministerio Público).
-
Los procesos
relativos a elecciones previstas en ETAF
-
Cuando se piden
medidas cautelares relativas a los procesos de su competencia
-
Las acciones de
regreso por responsabilidad funcional propuestas contra jueces del STA o del
TCA y Magistrados del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones.
C) Tribunales
Centrales Administrativos conocen en
primer grado las acciones de regreso por responsabilidad funcional propuestas
contra los jueces de los tribunales administrativos de círculo y los tribunales
tributarios y los magistrados del Ministerio Público en el ejercicio de sus
funciones. (Art 37 ETAF)
D) El dominio
específico de los Tribunales Arbitrales:
El Estado y otras personas colectivas de derecho público pueden celebrar
convenciones de arbitraje cuando los litigios sean de derecho privado o en le
medida en que estén autorizados por la ley.
-
Reparto de las competencias en función de
jerarquía
Aunque
con la limitación de las alzadas, en
función del valor del proceso, está asegurado, en principio, un doble gado de
jerarquía, y en algunos casos un triple. Tiene como competencia la apreciación
de las sentencias pronunciadas por el tribunal de primera instancia a un
tribunal superior, o dentro del STA, a una formación de jurisdicción alargada
relativamente a lo que se decidió en primera instancia.
A)
Los recursos de
las decisiones del TAC son, como regla,
conocidos por la Sección del Contencioso Administrativo de los TCA, salvo en
los casos en que haya un recurso per
saltum para la sección del Contencioso Administrativo del STA (art 37
ETAF).
B)
Los recursos de
los acuerdos del TCA pronunciados en primer grado de jurisdicción, son
interpuestos ante la Sección del Contencioso Administrativo del STA (art 24
ETAF).
C)
Los recursos de
los acuerdos pronunciados en primer grado de jurisdicción por la Sección del
Contencioso Administrativo del STA son conocidos por el Pleno de la Sección
(art 25.1 ETAF)
D) Los recursos de las decisiones de los
tribunales arbitrales han de hacerse ante el TCA, que funciona como una especie
de relación administrativa en paralelo con la civil.
Actualmente el Pleno de la Sección contenciosa
Administrativa le compete conocer de todos los recursos para la unificación de
la jurisprudencia, cuando haya contradicción entre los acuerdos del STA, entre
dos acuerdos del TCA o entre un acuerdo del TCA y otro del STA.
-
Reparto de las competencias por razón de
territorio
Las reglas
sobre distribución de la competencia territorial van del ETAF al CPTA, que
continua estableciendo, como regla general, la competencia del tribunal del lugar de residencia o la sede del autor en la mayoría de los
procesos, esto podemos verlo regulado en el artículo 16 de esta ley. Esta regla
favorece así a los particulares, los cuales tienen en la mayoría de los casos
la iniciativa procesal.
Vamos a
poner un ejemplo con esta
regla general:
1- Ana, residente en Lisboa, pretende ir contra
la decisión tomada por el Ministro de Administración Interna que determina la
prohibición de la pesca, por un tiempo indeterminado en una zona ribereña de
esta ciudad.
Ante este caso para determinar el tipo de
tribunal competente al que tendrá que dirigirse Ana, hay que seguir una serie
de pasos;
A) El primero, tenemos que ver si se trata de un
asunto que deba tratar la justicia administrativa o por el contrario los
tribunales judiciales. En este caso, como podemos ver claramente se trata de un
supuesto en que ha de llevarlo a cabo la justicia administrativa. ¿Por
qué?, para responder a esta pregunta hemos de ir al ETAF, a su artículo 4º, el
cual establece la competencia de los tribunales administrativos y dice que
podrán acudirse cuando quieran impugnarse actos administrativos.
B) Dentro de la justicia administrativa, se
encuentran los tribunales fiscales y los administrativos, estos últimos
serán los que conozcan de esta materia (Relación material).
C) Una vez sabemos que el tribunal competente es
el administrativo, debemos determinar exactamente cuál es dentro de su relación
jerárquica, porque ya hemos visto que existen varios, y que aunque los
Tribunales de Círculo conozcan en primera instancia la mayoría de los asuntos,
el STA también puede conocer determinadas materias en primera instancia. Para
ello hemos de fijarnos en el artículo 24 ETAF que nos establece las
competencias del STA, que en este caso no se dan, por eso debemos acudir al
artículo 44 de esta misma ley, donde expone las competencias de los tribunales
de Círculo, y en cuyo artículo se desprende que debemos acudir a estos
Tribunales.
D) Como ya hemos dicho los Tribunales de Círculo
son los competentes para conocer de la cuestión de Ana, ahora hemos de
determinar cuál de ellos es territorialmente competente. Aquí aplicamos
la regla general del artículo 16 del Código de processo nos tribunais
administrativos, asignándole la competencia a los Tribunales de Círculo de
Lisboa, ya que es el lugar de residencia habitual del actor.
Hay sin
embarga varias excepciones, por el tipo de proceso, la materia, el objeto o la
especialidad. Algunas de ellas son:
-
En función de
material, los procesos relacionados con bienes inmuebles o con hechos que
generan responsabilidad, van a ser conocidos por el tribunal del lugar donde se encuentre el bien.
-
Para los procesos
que tengan como objeto la protección de derechos, libertades y garantías, han
de acudir al tribunal del área donde
deba tener lugar el comportamiento pretendido.
-
En ámbito de
contencioso electoral, tiene competencia los tribunales de área de la sede del
órgano.
-
Las acciones administrativas especiales
referidas a las Regiones autónomas, autarquías y demás entidades de ámbito
local, personas colectivas de utilidad pública, concesiones, gobernadores
civiles y asambleas de distritos, son propuestas en el tribunal de la sede de la entidad demandada.
Para este último caso en particular, en el que
se aplican leyes especiales, vamos a poner un ejemplo para ver la competencia de los tribunales:
2- Juan, residente en Oporto y funcionario de la
Cámara Municipal de Guimarães, quiere impugnar la decisión del presidente de la
Cámara que determina la aplicación de una pena disciplinar de expulsión.
A)
Vamos a seguir
los mismos pasos que en el ejemplo anterior, y vamos a comenzar viendo si son competentes
los tribunales judiciales o los tribunales administrativos y fiscales. En este
caso al igual que en el anterior, aplicaríamos el artículo 4 ETAF y por tanto
tendríamos que recurrir ante los tribunales administrativos y fiscales ya que
estos se encargan de la interpretación, validez y ejecución de los contratos en
los que se desprenda un acto administrativo, una de las partes sea una entidad
pública o se basen en derecho público.
B)
Dentro de los
Tribunales administrativos y tributarios, el competente para conocerlo en el ámbito
material es el administrativo.
C)
En la relación de
jerarquía, en ese caso debe ser conocido en primera instancia por los
Tribunales de Círculo. (Artículo 44 ETAF en relación con el 24 y 25 ETAF, que
habla de las competencias del STA).
D)
El último paso es
saber, dentro de los Tribunales de Círculo, cuál de ellos es competente
territorialmente. Como ya he adelantado, en este caso nos encontramos ante
una regla especial, que no sigue a la general del artículo 22. Por tanto en
este caso aplicamos la regla especial, que no sigue el criterio de residencia,
sino que acudiremos al tribunal de la sede de la entidad demandada.
Respecto al STA, la reforma de la justicia
administrativa le otorgó un estatuto más próximo al tribunal supremo,
otorgándole competencias de tribunal de
revista (recurso), o sea aquellos recursos excepcionales de las decisiones
de segunda instancia de los TCA y en algunas excepciones de recurso de los TAC.
Se encarga a su vez de unificar la
jurisprudencia y también a resolver cuestiones difíciles mediante el reenvío prejudicial de los TAC.
El STA mantiene un carácter de primera instancia relativa a las
actuaciones de los órganos supremos del Estado, incluyendo los actos del
Consejo de Ministros e del Primer Ministro, ya que suponen causa de gran
alcance nacional o de gran valor financiero y que por tanto deben ser decididas
por un tribunal con mayor cualificación.
Como regla
general los de círculo, son en los cuales se inician la mayoría de los
procesos, transformándose posteriormente en tribunales de apelación como los
TCA. Así se pretende por tanto una forma
más eficaz y eficiente de los tribunales, evitando el congestionamiento de
procesos menores en tribunales superiores, dejándoles a estos las cuestiones de
gran relevancia jurídica o social o las cuestiones de derecho más complejas,
aquellas que son nuevas o con efectos masivos.
¿Qué sucede cuando hay un conflicto de
competencias?
El sistema
de distribución legal de las competencias se encarga, como ya hemos visto de
asignar la competencia a los diversos tribunales, pero este no está completo
sin las normas que estableciesen las competencias para resolver conflictos de
jurisdicción o de competencia.
1. En los conflictos
de jurisdicción la regla común para atribuir el poder de resolución de
estos conflictos es la de un tribunal especial formado por miembros de los
tribunales en conflicto.
-
Cuando hay un
conflicto entre tribunales
administrativos y tribunales judiciales, se recurre al Tribunal de conflictos, que estará formado por el mismo número de
miembros del STJ y del STA y presidido por el presidente del STA.
-
Los conflictos
que se den entre el Tribunal de Cuentas
y el STA, quedan resueltos por un Tribunal de Conflictos, presidido por el
presidente del STJ e integrado por dos jueces de cada uno de los tribunales.
2.
Cuando
existan conflictos de competencia,
la ley atribuye la competencia a la Sección del Contencioso Administrativo del
STA la resolución de todos los conflictos de competencia entre tribunales
administrativos (art 24.1.h) ETAF)
Visto.
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