Com a reforma 2002/2004 do Contencioso
Administrativo, procedeu-se a alterações quanto à matéria de legitimidade
passiva. O art 10º nº2 CPTA determina que “Quando
a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte
demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o
ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre
cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os
comportamentos pretendidos”, ou seja, passou a demandar-se a pessoa
coletiva pública à qual seja imputável a ação ou omissão objeto do litígio ou, no
caso do Estado, os ministérios, e não o órgão administrativo, como era possível
anteriormente. A alteração do art 10/2 CPTA, segundo a proposta de lei nº
92/VIII, foi determinada “por uma razão de natureza teórica e por duas razões
de ordem pratica”
A necessidade de permitir a cumulação de pedidos,
mais particularmente de impugnação com ações contratuais ou de responsabilidade
civil extracontratual, iria dar origem ao problema de definir qual a entidade a
ser demanda, visto serem ações com legitimidades passiva diferentes.
Estabelecendo o critério geral da pessoa coletiva como entidade a ser demanda,
solucionou-se esta dificuldade.
Outra das razões está no fato de já não estarmos
perante um recurso, mas perante uma ação, e por ultimo, para evitar as
dificuldades frequentes na identificação correta do órgão autor do ato
impugnado.
A Professora Alexandra Leitão, vem acrescentar mais
uma razão a este elenco, o da maior aproximação ao Direito Processual Civil.[1]
Os Autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo
Esteves de Oliveira, exprimem a sua concordância com a alteração produzida em
matéria da legitimidade passiva, afirmando ser mais “conveniente que seja a própria
pessoa coletiva publica (ou ministério) a tomar conta da questão judicial,
porque assim está em juízo precisamente o ente (ou ministério) sobre cuja a
esfera jurídica recairão as consequências de uma eventual decadência na ação”[2]
Já não tão favorável, se mostra a opinião da
Professora Alexandra Leitão, que contra o argumento apresentado - de facilitar
a determinação pelo autor, da entidade com legitimidade passiva - alega que a
regra prevista no nº2 do art 10º, nem sempre se afigura simples de aplicar pelo
próprio autor.[3] Na
verdade, tendo em conta que a relação jurídica é estabelecida na maior parte
das vezes entre o particular e o órgão administrativo, percebes a dificuldade
que o particular possa ter em definir a pessoa coletiva com legitimidade passiva
a ser demandada. Mais facilmente identificaria o órgão administrativo que
praticou o ato.
Outra critica tecida pela Professora, refere-se ao “carater
extremamente concentrador de competências” que estas nova regras vêm provocar. Na
medida em que “todo o contencioso da Administração direta do Estado é
encaminhado para o ministro, que é sempre a entidade demandada. Isto revela-se
particularmente desajustado no caso da Administração periférica do Estado, e
extremamente penalizador em ministérios que tenham na sua dependência muitos
serviços”[4]
Desfavorável a esta alteração, mostra-se também o
Professor Vasco Pereira da Silva. De acordo com o Professor, a própria noção de
pessoa coletiva publica devia ser repensada. Depois de todas as transformações
pelas quais a Administração Publica já passou, o conceito de pessoa coletiva não
está mais em condições de continuar a funcionar como o único sujeito de imputação
de condutas administrativas, dada a complexidade da organização administrativa
e da natureza multifacetada das modernas relações administrativas
multilaterais.[5] O
próprio conceito de órgão também necessita de ser repensado.
O Professor vem ainda citar no seu manual, a
orientação de origem alemã, de que é necessário relativizar o conceito de
pessoa coletiva atentando mais para a noção de capacidade jurídica dos órgãos públicos.
Na nossa ordem jurídica, nas palavras do Senhor
Professor, “ também se relativiza a ideia da personalidade jurídica das entidades
públicas, e se dá antes primazia à atuação dos seus órgãos, fazendo das
autoridades administrativas sujeitos funcionais de relações jurídicas, dotados
de capacidade jurídica própria e admitindo-se, portanto, a existência de
relações interorgânicas.”[6]
A solução mais adequada, na sua opinião, passaria pela autonomização das
autoridades administrativas como sujeitos das relações processuais,
relativamente aos seus próprios comportamentos e na medida das respetivas competências
decisórias.
Concordando com o Professor Vasco Pereira da Silva, a
respeito da importância da autonomização das autoridades administrativas como
sujeitos processuais, discordo contudo, quanto à solução da restrição da
legitimidade dos órgãos administrativos, passar pela autonomização dos mesmos
como sujeitos processuais. A resolução do problema não passa tanto pelo
reconhecimento da capacidade jurídica e judiciaria de um órgão da administração,
pois o legislador já reconheceu tal capacidade, conforme expresso no art 10 nº
6, em que numa situação de litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva, a
legitimidade pertence a um órgão e não à pessoa coletiva. Penso que já existe
autonomização como sujeitos processuais, ainda que de forma residual. A sua
maior abrangência seria o ideal, porém afigura-se como verdadeiro obstáculo, a
faculdade de cumulação de pedidos. Este parece-me o argumento mais verossímil,
à restrição da sua legitimidade passiva. No entanto, em minha opinião, esse
óbice poderia ser ultrapassado com uma solução semelhante ao exposto no art 5º
CPTA. Havendo cumulação de pedidos correspondentes a diferentes formas de
processo, opta-se pela forma de ação especial. No mesmo sentido, havendo cumulação
de pedidos onde se atribui legitimidade passiva a diferentes entidades,
optar-se-ia pela legitimidade da pessoa coletiva. Como exemplo, numa ação de
impugnação com pedido de indemnização por dano, haveria concorrência de
legitimidade, que seria resolvida com a prevalência da legitimidade da pessoa
coletiva. Desta forma não se esvaziaria de forma tão drástica a legitimidade passiva
dos órgãos administrativos, ainda que mesmo assim, continuasse a ser residual,
tendo em conta o número expressivo de ações de impugnação acompanhados de
pedido indemnizatório.
Na nova reforma do Contencioso Administrativo, que se
avizinha, podemos verificar no seu anteprojeto novas alterações à legitimidade
passiva. Na proposta de alteração ao art 10, acrescentou-se a regulação da
legitimidade passiva das Regiões Autónomas e dos Ministérios, em caso de cumulação
de pedidos. No entanto, nenhuma alteração sobre a legitimidade passiva dos órgãos
foi proposta.
Resta-nos a solução adotada pelo legislador, no nº 4
do art 10º e nº 3 do art 78º, que é “suficientemente aberta para permitir
resolver alguns dos problemas de crise de identidade dos sujeitos
administrativos, dado que na prática, consagra a possibilidade de tanto as
pessoas coletivas como os órgãos administrativos serem sujeitos processuais”[7]
[1]
Alexandra
Leitão – Cadernos de
Justiça Administrativa, nº 47 – Algumas questões a propósito da ação administrativa
especial.
[2] Mário
Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira - Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado.
[5] Vasco
pereira da Silva – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.
[6] Vasco
pereira da silva – Ob. citada, pág. 278
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