" A Suspensão de Eficácia de Actos Administrativos á Luz do Novo Projecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos"

“A SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Á LUZ DO NOVO PROJECTO DE REVISÃO DO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS”

1.    Introdução e Evolução:

A suspensão da eficácia de Actos Administrativos, insere-se no âmbito dos processos cautelares[1], sendo até 1985, a única providência cautelar existente no âmbito do Contencioso Administrativo, ao qual mais tarde se veio juntar com mais tarde a intimação para um comportamento. Deste modo, o instituto da suspensão da eficácia actos administrativos, foi historicamente criado como um meio típico de tutela cautelar, encarado como um instrumento acessório em relação a processos de anulação de actos administrativos. Todavia, com a reforma do contencioso, dá-se cobertura formal á adopção de todo o tipo de providências cautelares especificadas ou não especificadas (artg.112º/1 e 2 CPTA).

As providências cautelares visam acautelar um valor fundamental contido no artg.286º/4 da CRP[2], e caracterizam-se pela sua instrumentalidade face ao processo principal e a sua provisoriedade – artg.124º/1 CPTA[3].

Importa referir a distinção entre providências cautelares conservatórias – artgs.112º/1/a), 128º e 129º - e antecipatórias, em que as primeiras se prendem com situações em que o interessado pretenda obter uma prestação administrativa, e as segundas, com a necessidade de antecipar, a título provisório, o resultado favorável pretendido no processo principal.

A nós apenas nos vai interessar para o objecto de discussão, as providências cautelares conservatórias, uma vez que incluem a suspensão da eficácia de actos administrativos, vide artg.128º do CPTA.

2.    Regime Jurídico do Actual artg. 128º do CPTA:

Este regime é caracterizado, em paralelo com o artg.131º do CPTA como

incidentes do processo cautelar[4], tendo como âmbito suspender a eficácia do acto e impedir a sua execução por parte da entidade adjudicante[5].

            Estes dois incidentes visam evitar o periculum in mora do processo cautelar, prevenindo os danos que, para o requerente, possam resultar da demora deste processo, através da introdução de um regime que se destina a valer durante a pendência do processo cautelar, até ao momento em que este venha a ser decidido.

            Assim sendo, quando requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, não pode iniciar ou prosseguir a execução, aquando do recebimento do duplicado do requerimento, excepto se, remeter resolução fundamentada, estabelecendo que o diferimento da execução será gravemente prejudicial para o interesse público (nº1).

            Deste modo, a recepção do duplicado do requerimento cautelar tem o efeito automático de impedir a execução do acto, sendo que esse efeito automático só se levanta através de uma resolução fundamentada.

            Quanto ao nº3, refere este, que considera-se indevida a execução quando falte a resolução fundamentada ou o tribunal julgue improcedente as razões em que aquela se fundamenta.

            No que diz respeito ao nº4, este insere o incidente de declaração de ineficácia dos eventuais actos de execução indevida, dispensando o interessado de impugnar a resolução fundamentada, permitindo-lhe reagir directamente contra os actos de execução, pedindo ao juiz que os declare ineficazes.

3.    Alterações ao artigo 128º no Anteprojecto do CPTA[6]:

Enunciação:

A)   – Desaparece a figura da resolução fundamentada, passando a dispor, “Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a entidade requerida[7], uma vez citada no âmbito do processo cautelar, não pode, salvo em estado de necessidade, iniciar ou prosseguir a execução devendo impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os beneficiários do acto procedam ou continuem a proceder á execução.” (Nº1)

Neste preceito insere-se um novo conceito, o do estado de necessidade, elimina-se a expressão “recebido o duplicado do requerimento”, e a última parte do segmento, corresponde ao disposto no actual 128º/2.

B)   No que diz respeito ao nº 2, este apresenta a seguinte redacção: “A entidade requerida e os beneficiários do ato podem requerer ao juiz cautelar o levantamento do efeito previsto no número anterior, alegando que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos, havendo lugar, na decisão á aplicação do critério previsto no nº2 do artg. 120º.”

Há neste preceito, uma introdução ex novo de uma metodologia de ponderação, atribuindo competências ao juiz.

C)   Refere o nº3: “ Em caso de execução indevida, o interessado pode requerer ao juiz a adoção de providências necessárias para impedir ou fazer cessar a execução e, sendo possível, restabelecer provisoriamente a situação anterior, podendo haver lugar à imposição de sanção pecuniária compulsória, nos termos do artg.169º, sem prejuízo da eventual responsabilidade civil, disciplinar e criminal que ao caso possa corresponder.”

Este número, engloba a matéria constante do nº4, “autonomizando dois incidentes distintos”[8]: o da execução indevida do acto administrativo (constante do nº3 do actual artg.128º9), e o da apresentação de requerimento de levantamento do efeito suspensivo automático.

D)   O nº6, consigna: “ O decretamento provisório pode ter lugar durante a pendência do processo cautelar, com fundamento em alteração superveniente das circunstâncias.”

O presente número apresenta-se igualmente inovador relativamente ao actual, mudando a sua redacção.

4.    Ratio das Alterações do PRCPTA:

Para facilitar a compreensão e a estrutura do comentário, optarei por comparar as alterações com o código actual, utilizando o esquema realizado no ponto anterior.

No que diz respeito ao nº1, importa referir que o PRCPTA manteve o efeito suspensivo automático. Este ponto prende-se com questões de organização judiciária, funcionamento dos tribunais e até mesmo, uma questão de efectividade da tutela jurisdicional, uma vez que a sua eliminação levaria a graves consequências, visto que este seria substituído por pedidos de decretamento provisório em todos os requerimentos de suspensão de eficácia, necessitando de apreciação judicial todos os processos, o que culminaria numa situação insustentável para os tribunais em questão.

Este efeito paralisa a eficácia dos actos administrativos, impedindo a Administração e as suas entidades de prosseguirem com a execução do acto, a menos que se verifique uma situação de estado de necessidade ou que o juiz venha a deferir requerimento que agora substitui a resolução fundamentada. Isto é, “o levantamento da suspensão de eficácia apenas poderá ocorrer mediante decisão expressa do juiz, proferida de acordo com o critério da ponderação previsto no artigo 120º, nº2 do CPTA (…)”[9]

Quanto a esta última questão, o instituto da resolução fundamentada constitui uma consagração do princípio de separação de poderes, entre administração e tribunais, que não parece compaginar-se com o novo instituto, o requerimento de suspensão de eficácia, uma vez que este aqui tem de ser apreciado pelo juiz.

Para além disso, a resolução fundamentada apresenta dificuldades na sua apreciação, uma vez que estas na sua maioria dos casos apresentam evidentes contradições, obscuridades e insuficiências, e para poder apreciar dessa legalidade apenas se poderá fazer com recurso á analogia com o disposto no artg.125º/2 do Código de Procedimento Adminsitrativo[10]. Apenas em casos de contradição, obscuridade ou insuficiência manifestas poderá o juiz julgar improcedente a resolução fundamentada da Administração. Pelas razões supra referidas, “o juiz encontra extrema dificuldade na apreciação dos fundamentos da resolução administrativa sem extravasar as suas funções.”.[11]

Nesta solução consignada pelo actual código, poderemos dizer que os efeitos da autotutela administrativa dependem, da própria Administração. Dado isto,  a substituição da resolução pelo requerimento ao juiz, a decidir de acordo com o método de ponderação do artg.120º/2, leva á necessidade de um juízo material por parte do juiz competente, uma vez que a Administração já não reconhece a grave prejudicialidade para o interesse público, passando assim, a peticionar ao juiz esse mesmo reconhecimento.

Este número confere assim ao juiz um poder inovador, com base num conceito muito amplo que é o interesse público, podendo levar em certos casos a um extravasamento das suas funções, no confronto com outros interesses externos (políticos, morais, entre outros).

No que diz respeito ao estado de necessidade, como já referi anteriormente esta é uma referência nova no seio do processo cautelar, que autoriza a Administração a prosseguir com a execução do acto suspendido. Este artigo, encontra aplicação no artigo 3º, nº2  do CPA, constituindo uma legitimação de actuação da administrativa, contra legem, uma vez que perante situações extraordinárias, que pondo em perigo certos valores e interesses geram a necessidade de uma actuação urgente.  O estado necessidade no Direito Administrativo, habilita assim a administração à preterição de regras legais .

Com este novo conceito a administração ganha a possibilidade de se substituir ao juiz, uma vez que o estado necessidade constitui uma alternativa ao requerimento de levantamento do efeito suspensivo automático pela mesma, sendo este critério um reforço de habilitação da autotutela administrativa.

Contudo, para precaver o abuso da figura, o anteprojecto vem consagrar no número cinco, uma forma de restringir o uso desta figura, uma vez que este consigna que, quando nos termos do nº2, a entendida requerida haja requerido o levantamento, o juiz promoverá uma audiência oral, prazo de quarenta e oito horas. Assim, a administração só poderá suprimir este incidente processual, através de estado de necessidade, quando não seja viável, aguardar este prazo.

5.    Conclusões

A meu ver, no que diz respeito ás inovações introduzidas pelo anteprojecto, poderá levar a algumas consequências negativas, nomeadamente no que diz respeito ao poder atribuído ao juiz na apreciação do requerimento, podendo levar a juízos que extravasem o seu poder, uma vez que o conceito de interesse público, por se revelar muito vasto,  logrará em apreciações pouco imparciais. O conceito de interesse público será certas vezes de difícil concretização quando aplicado ao caso concreto.

Inclusivamente, no âmbito do funcionamento dos tribunais, a transferência de questões administrativas para apreciação do juiz levará a uma corrida excessiva aos tribunais e ao dispêndio do “tempo administrativo” para questões que provavelmente serão de pouca relevância.

Para além disso, com a aprovação do novo artg.128º, há uma maior dificuldade por parte da entidade adjudicante de afastar o efeito suspensivo automático, o que se revela num reforço da tutela do requerente das providências. Assim sendo, este reforço poderá levar a um efeito negativo, uma vez que “poderá funcionar como um "incentivo" a que os cidadãos utilizem, cada vez mais, este mecanismo que é, por natureza, excepcional, para travar um ato administrativo que lhes desagrada”[12].

Por outro lado, a introdução do critério do estado necessidade, ainda que restringido pelo prazo de quarenta e oito horas, poderá levar ao crescimento de situações em que a administração recorrerá á invocação do estado de necessidade para prosseguir ou iniciar a execução do acto.

Todavia, no plano geral e abstracto considero que o anteprojecto apresenta critérios mais eficazes, principalmente na defesa dos particulares, com a introdução de restrições á intromissão da administração na decisão provisória da suspensão dos actos administrativos, e na consequente atribuição ao juiz de poderes de apreciação material, uma vez que este pressupõe-se que terá uma opinião imparcial, e que deverá ter em conta a as normas e princípios constitucionais, na apreciação do caso concreto.

Daniela Casaca

Subturma1

nº: 22076

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[1] O processo administrativo distingue-se em processos principais, “em que o autor exerce o seu direito de acção, com vista a obter uma pronúncia que proporcione a tutela declarativa adequada á situação jurídica que o levou a dirigir-se ao tribunal”[1] e processos cautelares, mediante o qual o autor pede ao tribunal a adopção de uma providência destinada a impedir que, durante a pendência do processo principal, possa ficar em perigo a utilidade da decisão que naquele processo se pretende ver proferida (artgs. 112º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo).

[2] Diz o preceito, “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”

[3] Cfr. Mário Aroso de Almeida, , “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013, p. 438.

[4] O Prof. Mário Aroso de Almeida discorda desta nomenclatura, referindo: “o regime do artg.128º, pressupõe a instauração de um processo cautelar, mas a disciplina que introduz parece ser inteiramente extra-judicial”.

[5] Cfr. Marco Caldeira, “As Providências Cautelares Pré-Contratuais No Projecto de Revisão do CPTA, in Revista Electrónica de Direito Público, p. 20.

[6] Denominado desde este momento como PRCPTA.

[7] No actual CPTA, utiliza-se o termo autoridade administrativa. Esta alteração deve-se ao abandono da ideia de Administração como poder de direcção e autoritarismo.

[8] Cfr. Rui Guerra da Fonseca, “A Suspensão de Eficácia de Actos Administrativos no Projecto de Revisão do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, in, Revista Electrónica de Direito Público, p. 5-6.

[9] Cfr. Marco Caldeira, “As Providências Cautelares Pré-Contratuais no Projecto de revisão do CPTA”, in Revista Electrónica de Direito Público, p.20.

[10] Ver, Ac. STA de 3 de Abril de 2008, processo nº01209/07, aplicando o critério analógico.

[11] Cfr. Rui Guerra da Fonseca, “A Suspensão de Eficácia de Actos Administrativos no Projecto de Revisão do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos, in, Revista Electrónica de Direito Público, p.18.

[12] Citação retirada de http://www.ionline.pt/artigos/portugal/numero-providencias-cautelares-vai-disparar-projeto-governo, com base numa entrevista realizada á Juíza Esperança Mealha.