NO DIVÃ DA ACÇÃO POPULAR:
A ATRIBUIÇÃO DE LEGITIMIDADE ACTIVA AO ACTOR POPULAR NO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PORTUGUÊS
O instituto da
acção popular constitui um capítulo importante em matéria de legitimidade
activa. Sendo sempre uma acção judicial, a acção popular frui do estatuto de
direito fundamental, traduzindo uma modalidade do direito de acesso aos
tribunais, consagrado no artigo 20.º, nº1, da Constituição da República
Portuguesa (CRP).
Cabe, no
presente trabalho, fazer uma breve análise do direito de acção popular no
actual contencioso administrativo português.
A acção
popular é um direito de acção judicial e, nesta qualidade, consiste na
faculdade de exigir aos órgãos jurisdicionais a prestação de uma actividade contenciosa
destinada à resolução de determinados litígios através da efectivação da
garantia jurídica dos direitos ofendidos. O que caracteriza este instituto é o
facto de a legitimidade ser reconhecida e averiguada, não de um modo concreto e
casuístico, mas em termos gerais e abstractos. A acção popular encontra-se
prevista no artigo 9º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA) que determina, para os casos previstos [1],
a extensão da legitimidade processual [2],
a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha submeter à
apreciação do tribunal.
Pode dizer-se que
mediante a acção popular, todos os membros de uma comunidade estão investidos
de um poder de acesso à justiça com o objectivo de tutelar situações jurídicas
materiais que são insusceptíveis de apropriação individual. Neste sentido, o
actor popular age sempre no interesse geral da colectividade ou da comunidade
em que está inserido, sem que tal envolva a titularidade de qualquer interesse
directo e pessoal. Estamos, deste modo, perante um critério marcadamente
objectivista[3].
A Constituição
de 1976 reconheceu expressamente o direito de acção popular[4],
integrando-o nos direitos, liberdades e garantias de participação política,
sendo que até à Revisão de 1989 se limitava a reconhecer tal direito “nos casos
e nos termos previstos na lei.” A norma sofreu uma profunda alteração na Revisão
de 1989, tenho sido posteriormente consumada na Revisão de 1997, tendo-se
passado a admitir: que a acção popular possa ser, a par dos cidadãos, exercida
por associações; que o interesse visado seja a tutela de interesses
jurídicos-materiais de natureza heterogénea; que as associações titulares do
direito de acção popular se destinem à prossecução dos interesses
exemplificativamente enumerados no preceito; que as actuações lesivas dos
interesses em causa também podem ser imputadas a actuações de particulares e
não necessariamente a actuações de entidades públicas; que se inclua no
conteúdo do direito de acção popular o direito de pedir indemnização para os
lesados, sendo que podem coincidir ou não com os autores.
A Lei nº
83/95, de 31 de Agosto, implementando o imperativo constitucional que remete
para a lei a respectiva configuração, tal como também é referido no já citado
artigo 9º, nº 2 do CPTA, vem conferir o necessário desenvolvimento legislativo
à acção popular. Há que referir o confronto entre o artigo 1º e o artigo 14º da
Lei da Participação Procedimental e de Acção Popular, sendo que na primeira
disposição se enunciam como protegidos bens geralmente tidos como objectos
típicos de interesses difusos [5]-
saúde pública, ambiente[6],
património – delimitando o âmbito material de exercício do direito de acção
popular, ao passo que na segunda disposição referida se estabelece que o actor
popular representa todos os demais titulares dos direitos ou interesses em
causa automaticamente, não necessitando de qualquer mandato ou autorização
havendo, desta forma, uma inversão do funcionamento do modelo tradicional de
representação processual. Trata-se de
uma clara influência do modelo das class
actions.
São de
destacar alguns aspectos no regime da acção popular: A) quanto à legitimidade
activa está distribuída da seguinte forma: na acção popular individual,
qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos tem legitimidade
para a desencadear. Já na acção popular colectiva, é conferida legitimidade às
associações e fundações defensoras dos interesses referidos no nº 3 do artigo
52º da CRP. B) Está prevista uma forma de acção popular pública, no nº 2 do
artigo 2º, conferindo às autarquias locais legitimidade processual activa
quanto aos “interesses de que sejam titulares residentes na área da
circunscrição”. Daqui se conclui que a lei não exige a existência de qualquer
elemento de conexão como critério relevante para assegurar o exercício do
direito de acção popular por qualquer cidadão. C) a acção popular permite que o
Ministério Público desempenhe, eventualmente, dois papéis no processo: i) que
tenha a seu cargo a fiscalização da legalidade[7],
incluindo a possibilidade de substituir o actor popular que desencadeou o
processo, designadamente em casos de desistência da lide[8]
; ii) que tenha uma ampla função de representação processual[9].
Ainda no
âmbito do contencioso administrativo português urge fazer referência ao artigo
55º, nº 1, alínea f do CPTA, que reafirma a legitimidade activa das pessoas e
entidades no já citado artigo 9º, nº 2 do CPTA para impugnação de actos
administrativos que ponham em causa os valores elencados nesse preceito.
Importa,
igualmente, mencionar o nº 2, do artigo 55º, que consagra a clássica acção
popular ou autárquica [10],
conferindo legitimidade activa aos cidadãos eleitores das comunidades locais[11],
para impugnação dos actos dos respectivos órgãos autárquicos, independentemente
de terem um interesse directo e pessoal na anulação, o que confere um cunho
objectivista ao preceito.
Em suma, a
acção popular deve representar um meio privilegiado no contexto do Estado de
Direito democrático, de modo a permitir a harmonia entre o reforço da
participação política dos cidadãos e um maior controlo da legalidade.
Termino
citando Luís Fábrica, para
que todos possamos fazer uma reflexão sobre o que é a acção popular no contexto
social e cultural português: “ o problema que se
coloca em Portugal e noutros países com condicionalismos análogos (…) é o de
saber se não será ilusório insistir no acréscimo de atribuição de faculdades de
actuação procedimental e processual quando não existem as condições sociais e
culturais para o seu exercício eficaz, isto é, para uma tutela cabal dos
interesses difusos; e se não seria mais realista e eficaz concentrar
urgentemente as energias na tarefa de reforma do Estado, no sentido de uma
maior democraticidade, de uma maior eficiência e de uma maior atenção aos
interesses dos grandes grupos sociais, em detrimento dos pequenos mas activos
lobbys.” [12]
Liliana Casado Mourato, Aluna nº 22303
[1] A saber:
saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de
vida, património cultural e bens do Estado, das Regiões Autónomas e das
autarquias locais. Estes valores elencados no artigo 9º, nº 2 são exemplificativos,
já que o preceito não é taxativo.
[2] A Lei nº
83/95, de 31 de Agosto densifica, nos artigos 2º e 3º, o critério de
legitimidade.
[3]
Contrariamente ao que sucede no artigo 9º, nº 1 do CPTA, que estabelece um
critério claramente subjectivista.
[4] Artigo
52º, nº 3.
[5] Na
opinião de que a distinção clássica entre direitos subjetivos, interesses legítimos
e interesses difusos está ultrapassada ver professor Vasco Pereira da Silva, “O
contencioso administrativo no divã da psicanálise”, 2ª edição, páginas 260 e
seguintes.
[6] Sobre a
acção popular ao nível ambiental ver José Lebre de Freitas, “A Acção Popular ao
Serviço do Ambiente”, in Ab Vno ad Omnes – 75 anos da Coimbra Editora, páginas
797 e seguintes. Regime legal: Lei 11/87, Lei de bases do ambiente.
[7] Artigo
16º, nº 1, Lei nº 83/95, de 31 de Agosto
[8] Artigo
16º, n3, Lei nº 83/95, de 31 de Agosto
[9] Artigo
16º, nº 1 e 2, Lei nº 83/95, de 31 de Agosto
[10] No
anterior quadro normativo, este tipo de acção popular encontrava-se regulado no
artigo 822º, do Código Administrativo.
[11] Essa
legitimidade não é concedida, porém, ao cidadão eleito, isto é, ao membro
vencido do órgão colegial que tomou a decisão. V. o Acórdão do TCA-N, de
09/02/2006, Processo 00228/04
[12] Luís
Sousa da Fábrica – A acção popular no projecto do código de processo nos
tribunais administrativos In: Reforma do Contencioso administrativo – Coimbra,
2003, páginas 231-241, Vol. I
Visto.
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