A existência de um contencioso de normas
regulamentares é um dos passos mais marcantes no Direito Português, tendo sido
iniciado depois da reforma de 1985. Como evidência Vasco Pereira da Silva, “a
criação de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos e
proteger os direitos dos indivíduos, por eles afetados, é o corolário
necessário (…), a qual por sua vez resulta das transformações por que passaram
as formas de atuação, em que a multilateralidade surge como a característica
marcante da Administração do Estado Pós-Socia”[1].
Tendo em conta o objeto do nosso trabalho,
torna-se necessário proceder ao entendimento conceptual de normas
regulamentares. Assim, e tomando as palavras de Marcelo Rebelo de Sousa, “o
regulamento é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo
de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações
gerais e abstratas”. E esta ilação retiramos do artigo 120º do Código do
Processo Administrativo, sendo de aplicar a todos os regulamentos, como
explicita o artigo 114º do mesmo Código.
Posto isto, temos na secção III do nosso
Código do Processo dos Tribunais Administrativos, doravante CPTA, regras
relativas à impugnação de normas administrativas, nomeadamente nos artigos 72º
e seguintes.
Contudo, a configuração processual,
como atualmente a conhecemos, só com a reforma do contencioso administrativo
português de 2002-2004[2], é que tornou possível
unificar o regime de impugnação de normas regulamentares, tratando-as no âmbito
da ação administrativa especial, onde se encontra o núcleo duro da
administração, ou seja, os atos e normas provenientes do exercício da função administrativa.
Anteriormente à forma,
existiam três formas de impugnação de normas regulamentares.
Em primeiro lugar,
tínhamos a apreciação incidental, tendo que referir que esta forma de
impugnação ainda é utilizada no atual contencioso regulamentar. Desta forma, é
possível a impugnabilidade indireta de normas regulamentares. Neste caso,
através de um processo de impugnação de atos administrativos de aplicação de um
regulamento ilegal, poder-se-á invocar a exceção de ilegalidade da norma
regulamentar e obter a desaplicação da norma ao caso concreto, anulando-se o
ato[3], algo que é expressamente
tratado no artigo 52º/2 CPTA.
Em segundo lugar, tínhamos
um meio processual genérico. Era utilizado contra qualquer norma regulamentar,
independentemente do órgão ou entidade de que fosse proveniente, mas na
condição de se tratar de uma norma exequível por si mesma, ou seja, sem
necessidade de criação de qualquer ato de aplicação do mesmo, ou de ter sido
julgada ilegal em três casos concretos.
E por último, um
meio processual especial. Este meio processual era limitado, pois
circunscrevia-se aos regulamentos provenientes da administração local, sem
estar sujeito às condições do processo genérico.
Assim, com a reforma do contencioso
português, coloca-se fim a esta dicotomia de meios processuais existentes, e consequentemente
desaparece a distinção quanto ao regime jurídico baseado no autor da norma.
Se anteriormente a impugnação de
normas regulamentares estava sujeita a certas condições, novamente, a norma ser
de aplicabilidade imediata ou da existência de três casos concretos de
desaplicação, com a nova reforma verificamos que as condições para a impugnação
de normas regulamentares depende da legitimidade e das suas condições.
Numa análise superficial do artigo 73º do
CPTA, têm legitimidade para a impugnação de normas regulamentares, os
prejudicados ou os que venham a ser prejudicados com a aplicação da norma, o
Ministério público e os autores populares.
Contudo, as condições de
impugnabilidade variam consoante estejamos perante uma declaração com força
obrigatória geral ou com efeitos circunscritos ao caso concreto.
A declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral permite que, se ação for procedente, esta seja desaplicada a
todo o universo de casos.
Tratando-se
de uma norma de aplicação imediata, ou noutros termos, exequível por si mesma,
pode ser pedida por quem esteja a ser prejudicado pela aplicação da norma ou
possa vir a sê-lo em momento próximo (artigo 73º/1 CPTA). A lesão não está
consumada, mas exige-se a demonstração da sua potencialidade na esfera jurídica
do autor, sendo um ónus deste demonstrar a sua previsibilidade e eminência. Nas
palavras de Pedro Delgado Alves, “se forçarmos o particular a aguardar até ao
momento em que a lesão passe de meramente previsível a perigosamente próxima,
estaremos a criar um risco desnecessário à sua esfera jurídica, penalizando a
diligência processual”. Este último caso está porém condicionado pela recusa do
tribunal e consequente desaplicação da norma a três casos concretos pela
ilegalidade da mesma[4].
Se, pelo contrário, se tratar de uma norma
regulamentar não exequível por si mesma, necessitando de um ato administrativo
de execução, e não havendo três casos anteriores de normas recusadas e
desaplicadas pelo tribunal, os possíveis autores impugnando a norma apenas irão
obter uma decisão com efeitos circunscritos ao caso concreto.
No tocante ao Ministério Público,
verificamos que não existe qualquer limitação. Mediante ação pública, aquele
pode pedir a declaração de ilegalidade mesmo não se verificando os três casos
concretos de desaplicação. Vê assim o seu papel bastante ampliado, podendo
impugnar as normas regulamentares mesmo que estas sejam exequíveis por si
mesmas ou necessitando de um ato administrativo de execução (artigo 73º/4 CPTA)[5].
O Ministério Público poderá pedir ainda,
oficiosamente, a declaração de ilegalidade da norma regulamentar com força
obrigatória geral, a requerimento das pessoas enunciadas no artigo 9º/2 CPTA (artigo
73º/3 CPTA).
Por outro lado, com a ação popular (pelas
pessoas e entidades elencadas no artigo 9º/2 CPTA), a declaração de ilegalidade
pode ocorrer quando se trate de normas exequíveis por si mesmas, sem ser
necessária a existência de três casos de desaplicação, sendo que neste caso a
declaração produzirá efeitos sem força obrigatória geral, restringindo-se ao
caso concreto (artigo 73º/2 CPTA).
Com este regime traçado prevalece uma
dúvida: Sendo que o artigo 73º não faz alusão á legitimidade ativa dos autores populares
para que, através de uma ação de impugnação de normas regulamentares, se possa
obter uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, será que esta
solução está completamente excluída?
Posto isto e como enuncia Pedro Alves
Delgado, existem duas formas de ver a conjugação do artigo 73º e 9º do CPTA.
Uma delas é admitir que o regime do artigo 73º é especial, afastando a
aplicação do regime geral. Outra forma de ver a sua relação passa por entender
que as disposições relativas à declaração de ilegalidade com força obrigatória
geral são corolários da regra geral, a ser interpretada nos termos do artigo 9º
do CPTA. Desta forma, o autor, defende que deve ser possível a impugnação de
normas regulamentares com força obrigatória geral, obtendo essa solução com a
conjugação dos artigos 52º/3 e 268º/4 e 5 da Constituição da República
Portuguesa, afirmando ser esta a única possibilidade constitucionalmente conforme,
prevendo que os restantes meios impugnatórios não são suficientes para uma
tutela eficaz dos interesses difusos enumerados.
Será uma perspectiva a ponderar, contudo
parece-nos que o legislador ao estabelecer um regime especial no artigo 73º do
CPTA relativamente a esta matéria, claramente pretendia separar da regra comum
devido às especificidades daquela ação. Em nossa opinião não estaremos aqui perante
uma omissão do legislador, não sendo possível outra leitura do artigo ou a
sobreposição de um regime geral sobre o especial.
Em modo de conclusão, utilizaremos as palavras
de Mário Aroso de Almeida que em tudo resume o tema do nosso trabalho: “á
dualidade de meios processuais sucederá uma dualidade de regimes quantos aos
efeitos de ilegalidade”[6].
Raquel da Paz Lourenço, 22485
Raquel da Paz Lourenço, 22485
[1] Vasco Pereira da Silva, “O
contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaios sobre as acções no
novo processo administrativo”.
[2] Como refere Vasco Pereira da
Silva, anteriormente à reforma do contencioso tínhamos um regime
“esquizofrénico”, pois estes meios processuais apresentavam requisitos
diferentes mas apresentavam um âmbito de aplicação, em algumas partes,
sobrepostos.
[3] Afirma Pedro Delgado Alves, que se
trata de uma referência direta ao princípio da legalidade, plasmado no texto
constitucional, nos artigos 203º e 204º, como também no artigo 1º/ 1 e 2 dos
Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
[4] Como refere Viera de Andrade,
estes três casos em que a norma foi recusada e desaplicada tanto pode ter sido
por via principal como incidental.
[5] Como expressa o artigo 73/4 do CPTA:“O Ministério Público tem o dever
de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha
conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na
sua ilegalidade”.
[6] Mário Aroso de Almeida, “O novo
regime de processo nos tribunais administrativos”, Coimbra, 2003.
Visto.
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