Uma perspectiva jurisprudencial sobre a
cláusula geral,
212º/3 CRP : um critério não absoluto
212º/3 CRP : um critério não absoluto
1. Introdução
Quando falamos em âmbito da jurisdição
administrativa é necessário averiguar quais as matérias da competência dos
tribunais administrativos. Para que seja possível apurar essa competência
torna-se imprescindível saber qual a fronteira entre os tribunais judiciais e
tribunais administrativos, e qual o âmbito dos tribunais administrativos. A
fronteira tem que ser extraída do artigo 212º/3 da Constituição Portuguesa da
Republica o qual delimita a competência dos tribunais administrativos, a
chamada reserva negativa da competência, ao conferir competência apenas quando
se trate de litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
No entanto, surgem dúvidas quanto aos limites desta cláusula constitucional
nomeadamente se estamos perante um clausula absoluta, se comporta excepções e
quais os critérios para essas mesmas excepções.
2. 212º/3 CRP e
o Estatuto dos Tribunais Administrativos (ETAF),
O ETAF contém no seu artigo 1º/1 a
cláusula geral para a jurisdição administrativa e fiscal. O Prof. Vasco Pereira
da Silva refere como a “unicidade jurisdicional relativamente ao controlo de
toda a actividade contratual da administração pública, no âmbito do contencioso
administrativo e fiscal”[i]. Por outro
lado, o art. 4º/1, alíneas a-n, apresenta uma cláusula geral que delimita o
âmbito da jurisdição administrativa, mas a título meramente exemplificativo,
querendo isto dizer que existem casos dentro do âmbito da jurisdição
administrativa que não estão expressamente previstos. Este artigo não é mais do
que um elenco de categorias pelo legislador e apesar de ser extenso não esgota nem nas alíneas, nem na
conjugação destas, o âmbito de jurisdição administrativa, levando o Prof. Vasco
Pereira da Silva a afirmar este elenco exemplificativo como uma “colecção de
critérios parcelares”[ii].
A adopção da relação jurídica como
critério deveu-se à crise do acto administrativo. Não sendo o acto administrativo
a forma mais dominante da actuação, nem conseguindo este abarcar a
integralidade do relacionamento da Administração com os particulares, foi
necessária a criação e a adopção de um novo critério: a relação jurídica, onde
todos os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e ficais
(art.1º/1 ETAF conjugado com o 212º/3 da CRP), são passíveis de serem
julgados/apreciados pelos tribunais administrativos. Com a adopção do critério
da relação jurídica afastou-se o critério do poder, concepções formalistas da
“relação do poder”, a Administração não possui “nenhum poder estadual,
preexistente à Constituição, justificador de uma relação de subordinação
pré-jurídica, abstracta e geral”[iii], estando
assim o cidadão e o Estado ambos submetidos ao Direito.
3. A reserva
constitucional da jurisdição administrativa
A justiça administrativa é regida pela
critério orgânico[iv], ou seja,
esta compreende exclusivamente a resolução das questões de direito
administrativo que sejam atribuídas à ordem judicial dos tribunais
administrativos. O critério usado é o de dimensão orgânica, da organização
dotada de competências. O critério orgânico processual não pode ser assim usado
como referência para o âmbito da jurisdição administrativa, mas este critério
por norma acompanha o critério orgânico/material.
O artigo 212º/3 da CRP prevê que a
competência dos tribunais administrativos tenha por objecto todos os litígios
emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Resta saber se esta disposição
constitucional contém ou não uma reserva material absoluta de jurisdição. Como
afirma o Prof. Vieira de Andrade, caso exista, esta reserva absoluta
reflectir-se-ia em “duplo sentido, (...) tribunais administrativos só poderão
julgar questões de direito administrativo e (...) só eles poderão julgar tais
questões.”[v]
No que toca ao primeiro aspecto
Tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo,
esta afirmação não é correcta. Cada vez mais a doutrina como a jurisprudência
têm considerado no âmbito da jurisdição administrativa questões como as de
contratos privados da administração e segundo o Tribunal Constitucional haveria
competência até para a cobrança coerciva de dívidas à Caixa Geral de Depósitos.[vi]
Afirma e bem, o Prof. Vieira de
Andrade que a razão de fundo assenta na crescente utilização de mecanismos de
direito privado pela Administração no exercício da função administrativa[vii].
Outro aspecto ainda, o de só eles,
tribunais administrativos, poderão julgar tais questões. Neste aspecto a
doutrina diverge. Parte da doutrina considera que a apreciação de questões
emergentes de litígios materialmente administrativos só poderá não caber aos
tribunais administrativos, se tal se encontrar previsto em normas
constitucionais ou em caso de estado de necessidade. Outros, Prof. Freitas do
Amaral[viii],
defendem que os tribunais judiciais possam intervir em questões emergentes de
litígios administrativos sempre que estejam em causa direitos fundamentais dos
cidadãos, pretende-se assegurar a tutela jurisdicional efectiva - art. 2º do
CPTA.
4. Cláusula
geral do artigo 212º/3 CRP na Jurisprudência
Foi já esclarecido o critério
subjacente à delimitação do âmbito de jurisdição e o seu sentido e amplitude .
Resta agora, através da Jurisprudência, demonstrar como esse critério, o do
art. 212º/3 da CRP, o critério da relação jurídica administrativa, deixou de
ser um critério restrito e passou a ser um critério progressivamente mais
amplo, não absoluto. Recorreremos à Jurisprudência uma vez que não houve
qualquer alteração ao artigo 212º/3 desde a revisão constitucional de 1989 e
apesar do seu âmbito formal e a letra da lei não ter sido alterado, o seu
âmbito material foi sendo moldado e desenvolvido proporcionalmente ao
desenvolvimento e progresso da actividade administrativa. Como exemplo do
impacto da jurisprudência na delimitação do art. 212º/3 CRP utilizaremos a
expropriação por utilidade pública.
a.
Tribunal Constitucional
i. Acórdão nº
746/96, de 29 de Maio de 1996
Neste acórdão estava em causa um
processo de expropriação por utilidade pública, em que o Ministério Público
interpôs recurso para o Tribunal Constitucional após a declaração de
incompetência em razão da matéria pelo Juiz do Tribunal Judicial da comarca de
Faro e a remessa do processo para o Tribunal administrativo de circulo
competente. O Ministério Publico afirma antes de mais que estamos perante uma
expropriação litigiosa e esta reveste natureza híbrida, isto porque além de se
pretender a declaração da utilidade pública também se pretende uma
indemnização. Ora, o primeiro aspecto pertence ao campo do direito público,
mais concretamente do direito administrativo, mas o segundo aspecto pertence ao
campo do direito privado.
O Tribunal Constitucional chama à
colação um acórdão anterior, o Acórdão 607/95, onde este refere que “ a existência dos tribunais
administrativos e fiscais – que era facultativa (...) após a revisão
constitucional de 1989, passou a ser constitucional obrigatória” e afirma que o
artigo 212º/3 da CRP contém uma cláusula de reserva material de competências e
que foi pensado para a apreciação de acções e recursos administrativos, sendo
este o “núcleo caracterizador do modelo”[ix].
No entanto, ressalva que perante
“uma mais fácil defesa dos direitos” se possa conferir a outros
tribunais a competência para conhecer de questões de direito administrativo.
Ainda para mais, como já se referiu, estamos perante um situação híbrida que
conjuga aspectos do direito administrativo com o direito privado, sendo
portanto razoável a opção pelos tribunais judicias na medida em que, os direito
dos cidadãos fiquem melhor salvaguardados. Argumenta ainda o Tribunal Constitucional que após a lei de
23 de Julho de 1850 tem sido sempre o juiz dos tribunais comuns a decidir em
matéria de indemnização e que assegurar a defesa dos direitos dos expropriados,
estes sim são valores que legitimam constitucionalmente a apreciação da questão
pelos tribunais judiciais.
ii. Acórdão nº
965/96, de 11 de Julho de 1996
Neste acórdão o juiz do Tribunal
Judicial declara-se incompetente, em razão da matéria. Entendeu o juiz que era
aos tribunais judiciais que cabia a competência para conhecer do litígio nos
termos do 212º/3 CRP – o actual, antes 214º/3 CRP. Mais uma vez se referiu a
natureza híbrida do caso de expropriação já explicada anteriormente, a
diferença neste acórdão consistiu na delimitação pelo tribunal do artigo 212º/3
da CRP.
Importa referir que o processo
expropriativo comporta duas fases:
uma fase administrativa, que consiste na declaração da utilidade
publica, e uma fase de expropriação litigiosa, a qual consiste na “determinação
do montante de “justa indemnização” pelo sacrifício do direito de propriedade
do particular e é vedada à jurisdição administrativa a competência para dirimir
litígios relativos a direitos reais de natureza privada”[x].
Nesta perspectiva, o direito de propriedade será convertido num valor
pecuniário, sendo a natureza do litígio privada. Logo, se a relação jurídica
não era de natureza administrativa não haveria fundamento para se arguir a
violação do artigo 212º/3 CRP.
Outra posição a adoptar seria a da
Jurisprudência do acórdão anterior, a chamada tradição jurídica, onde se
argumenta que o 212ª/3 da CRP não tem carácter absoluto e existe sempre a
possibilidade de certas matérias administrativas serem apreciadas por tribunais
judiciais, considerando esta cláusula constitucional como uma mera regra
definidora do modelo típico, na esteira do pensamento do Prof. Vieira de
Andrade. Ainda nesta linha serviu de argumento que, com a criação do art.
212º/3 CRP – antigo 214º/3 – se pretendeu apenas a criação dos tribunais
administrativos, a sua individualização, e não uma criação de uma reserva
material absoluta para estes.
5. Em Síntese
O critério da relação jurídica surgiu
com o decair do acto administrativo e com a necessidade de acompanhar o âmbito
cada vez mais alargado da actividade administrativa. Percebemos agora a razão
pela qual apesar de o critério para definir o âmbito da jurisdição
administrativa ser o da relação jurídica, esta não tenha sido definida pelo
legislador, exactamente porque “subjacente a esse elenco legal, está uma noção
alargada e abrangente da relação jurídica administrativa”[xi].
Se a noção da relação jurídica administrativa é uma noção alargada e
abrangente, esta noção nunca poderia estar reflectida numa cláusula
constitucional de carácter absoluto, em “duplo sentido, (...) tribunais
administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e (...) só
eles poderão julgar tais questões.”[xii], até
porque a criação do art. 212º/3 CRP – antigo 214º/3 – se prendeu apenas com a
criação dos tribunais administrativos, a sua individualização, e não com a
criação de uma reserva material absoluta para estes. A favor desta linha de
pensamento temos a não alteração da cláusula desde a revisão de 1989 e a
própria Jurisprudência, aqui discutida nos acórdãos , que invoca a tradição
jurídica de não considerar como absoluta a norma do art 212º/3 CRP e que
demonstrou a cedência desta cláusula desde que se prove “uma mais fácil defesa dos direitos” por
outros tribunais que não os de direito administrativo.
Assim sendo, mesmo que a competência
para a apreciação de questões administrativas seja cedida a tribunais
judiciais, isto acontece sem violação da disposição constitucional, no âmbito
de jurisdição administrativa, porque em última análise o direito administrativo
é um direito público, sendo direito público prossegue o interesse público, logo
se em última instância os interesses públicos tiverem que ser sujeitos a
tribunais judicias para que possam ser melhor salvaguardados, a disposição
constitucional cede caminho.
[i]
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, pág. 488.
[ii] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, pág. 491.
[iii] Vasco
Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, pág. 489 e ss.
[iv] José
Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 87 e ss.
[v]
José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 89 e ss.
[vi] Ac.
371/94.
[vii] José
Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 90 e ss
[viii]
Diogo Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes linhas da reofrma do contencioso administrativo, 2002, pág.
21 e ss.
[ix]
Citado no acórdão 607/95, de 8 de Novembro de 1995 e nos acórdãos do Tribunal
Constitucional nºs 508/94 e 509/94 de 13 e 14 de Dezembro de 1994
[x] Fundamentação do Acórdão nº 965/96, de 11 de Julho de 1996
[xi] Maria
João Estorinho, Curso de Direito dos
Contratos Públicos, 2012, Almedina, pág. 520 e ss.
[xii]
José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 89 e ss.
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