Os Poderes do Ministério Público na Justiça Administratriva

A Justiça administrativa e a actuação dos respectivos tribunais, foi caracterizada em Portugal por ter sido menosprezada e sofrido um desenvolvimento conturbado face aos tribunais judiciais. No entanto, hodiernamente considera-se já emancipada, desde a Constituição revolucionária de 1976, colocando-a ao nível dos demais tribunais. Neste encadeamento, surge a necessidade da existência de uma entidade representativa do Estado e defensora do Princípio da Legalidade capaz de fiscalizar e intervir, se necessário, na esfera do funcionamento dos tribunais administrativos. Por isso mesmo entendo que esta reflexão incida sobre os poderes do Ministério Público na Justiça Administrativa, enquanto guardião da legalidade, do interesse público e dos direitos fundamentais (art. 51.º do ETAF).

À luz do art. 1.º e 2.º da Lei n.º 60/98 (Estatutos do Ministério Público) e do art. 219.º da Constituição, podemos retirar que o Ministério Público goza de uma manifesta autonomia face ao Governo (não se considerando um órgão de soberania) e à magistratura judicial na prossecução da sua actividade de defesa da legalidade democrática, cuja gestão cabe à Procuradoria-Geral e inclui o Conselho Superior do Ministério Público (art. 219.º, n.ºs 2, 4 e 5, e 220.º da Constituição). Mas em que consistem, em concreto, os poderes do Ministério Público na sobre os Tribunais Administrativos?

 - Enquanto titular da acção pública: 1.º - é-lhe concedida legitimidade activa para, no âmbito da acção especial, impugnar actos administrativos (art. 55, n.º 1, alínea b.) do CPTA) e normas (art. 73.º, n.º 3), bem como pedir a condenação à prática de actos devidos (art. 68.º, n.º 1, al. c.)) e a declaração de ilegalidade por omissão de normas (art. 77.º) – incluindo providências cautelares (arts. 112.º, n.º 1, 124.º, n.º 1 e 130.º), a legitimidade para pedir a execução das respectivas sentenças e demais poderes próprios do autor da acção. 2.º - legitimidade activa, na acção comum, para pedidos relativos à validade e à extensão de contratos (art. 40.º, n.º 1, al. b.) e n.º 2, al. c.)), como para a defesa de valores e bens comunitários, numa acção popular pública (art. 9.º)); 3.º - legitimidade para pedir intimações para informações, consultas e passagem de certidões (art. 104.º, n.º 2); 4.º - legitimidade própria para recorrer de decisões jurisdicionais, em defesa da legalidade (art. 141.º), para requerer a revisão de sentenças (art. 155.º, n.º 1), para interpor recursos para uniformização de jurisprudência (art. 152.º) e para requerer a resolução de conflitos de jurisdição e de competência (art. 135.º); 4.º - nos processos de impugnação de actos iniciados por particulares, o poder de assumir a posição de autor para garantir a prossecução do processo, em caso de desistência (art. 62.º).

- Dispõe de um poder de intervenção como auxiliar de justiça que, de forma imparcial, intervém em defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente relevantes, nas acções administrativas especiais iniciadas por particulares, pronunciando-se, na fase preparatória, sobre o mérito da causa, assim como dispõe de alguns poderes de iniciativa no âmbito da instrução (art. 85.º) e dos recursos jurisdicionais.

- Poder de representação não só do Estado nas acções administrativas em que seja parte, como já tinha mencionado supra, intervindo enquanto defensor da legalidade (art. 11.º, n.º 2); como ainda de outras pessoas colectivas ou interessados, nos termos específicos da lei.

Após esta detalhada descrição dos poderes do Ministério há que perguntar onde residem os seus limites, pois uma figura como o Ministério Público não actua arbitrariamente havendo, naturalmente, critérios rigorosos quanto à mesma. Contudo, a doutrina não é linear no que concerne aos limites da sua intervenção. O Prof. Mário Aroso de Almeida defende que na acção pública, o Ministério Público pode sempre impugnar , sem limites, todo o acto administrativo desde que proceda em defesa da legalidade democrática e promova o interesse público. Defende uma acção ilimitada, retirada do art. 51.º do ETAF. Noutro entendimento surge o Prof. Vital Moreira, que defende a obrigação de impugnação de actos administrativos pelo Ministério Público junto dos tribunais administrativos, só e tão exclusivamente quando sejam actos nulos, que violem direitos fundamentais ou afectem interesses colectivos ou violadores do Princípio da Justiça – Acção Limitada.

A mim, parece-me mais justa a via aferida pelo Professor Mário Aroso de Almeida. A impugnação de actos administrativos pelo Ministério Público não deve ser coarctada de nenhum modo, já que sendo uma figura dotada de poderes representativos do próprio Estado, o mesmo delega no Ministério Público o poder de, em qualquer altura, intervir em situações que considere nefastas para o Estado de Direito e violadoras de direitos fundamentais. Ao fazê-lo está a agir em defesa do interesse público. A visão enunciada pelo Prof. Vital Moreira, com o devido respeito, creio que peca por restringir o campo de acção do Ministério Público quando na verdade este é uma pessoa colectiva criada para impugnar qualquer tipo de actos administrativos e não só os nulos. 

Este acontecimento não é recente. Na reforma de 2004 é notória a insatisfação com a manutenção de “um conceito muito vasto de legitimidade para a impugnação de actos” pelo Ministério Público. Continua a ser valorizado o seu relevante papel na fiscalização da legalidade, no entanto, são lhe retirados alguns dos seus poderes processuais, “limitando a intervenção na fase instrutória e suprimindo a vista final e a participação na sessão de julgamento”. É neste enredo que passados dez anos, o legislador promete e possivelmente fará com que à Acção Pública do art. 55.º/1 al. b.) finalmente se lhe aplique uma mordaça e a domestique. Por muito que apoquente o próprio Mistério Público, é este o desejo do legislador. Citando a própria proposta de lei de reforma, no seu art. 2.º, ponto 38.º, um dos motivos da reforma passa por “rever o regime da legitimidade activa para impugnação de atos administrativos, designadamente, quanto ao Ministério Público na defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos e de interesses públicos especialmente relevantes”. 

Outro ponto a referir, prende-se com as possíveis alterações que serão promovidas pela reforma administrativa em curso. Num período em que a tendência administrativa se inclina para um critério mais subjetivo na atribuição da legitimidade activa no contencioso administrativo, o Ministério Público enquanto figura tendencialmente objectivista verá a sua actuação a ser coarctada pelo legislador.

É esta a via encetada pelo legislador. Mudam-se os tempos, mudam-se as vontades. Um Ministério Público outrora polivalente e multifacetado agora vê-se restringido, uma sombra de si mesmo.

Referências bibliográficas:

- AROSO DE ALMEIDA, em "Manual de Processo Administrativo";

- VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, em "A Justiça Administrativa";

- FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo".

Trabalho realizado por:
Afonso de Brito Palma

n.º 21425