"Do privilégio de foro, de alguns titulares de órgãos de soberania, no âmbito da Jurisdição Administrativa"

Do privilégio de foro, de alguns titulares de órgãos de soberania, no âmbito da Jurisdição Administrativa.

I - Nas várias subalíneas, da alínea a) do n.º 1 do Art.24º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF – Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro), consta um elenco de entidades, a julgar em 1ª Instância, pela Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA).

No essencial caberá ao STA, o julgamento dos processos em matéria administrativa, da impugnação dos atos administrativos (1), de alguns titulares de órgãos de soberania (cfr. o Art.110.º da Constituição da República Portuguesa - CRP), in fine: a) do titular do órgão Presidente da República, b) de titulares dos órgãos Tribunais, c) da Assembleia da República, e d) do Governo, bem como de atos promanados de órgãos colegiais aonde os mesmos têm assento e de pedidos cumulados aos processos referidos, como resulta da alínea e) do n.º 1 do Art.24º do ETAF.

Como é sabido, a organização dos tribunais administrativos constituía, uma «irracional situação de pirâmide invertida», tendo o quadro da respetiva repartição de competências sido alterado ao longo do tempo, sendo que «o reduzido número de processos permitia disfarçar a irracionalidade», persistindo-se na «manutenção do modelo de matriz francesa» que «entretanto já tinha sido abandonado na própria França», de julgar em 1ª instância, «os atos administrativos praticados pelos membros do Governo» e «demais órgãos superiores da Administração Central», no STA (2).

Assim, foram sendo redistribuídas competências pelos Tribunais Administrativos de Círculo (TAC) e Tribunais Centrais Administrativos (TCA), mantendo-se a reserva de competência do STA para as matérias sub judice.

Tal reserva justificar-se-á talvez, relativamente aos «órgãos supremos do Estado», no «pressuposto de serem causas de grande alcance nacional ou de grande valor financeiro», a ser «decididas por um tribunal mais qualificado» e «de algum modo», «em função da dignidade dos Cargos» (3).

Denote-se, que no n.º 1 do Art.130º da CRP estipula-se também um privilégio de foro, “o Presidente da República responde perante o Supremo Tribunal de Justiça” (STJ), “por crimes praticados no exercício das suas funções”, nada referindo contudo a CRP, sobre o julgamento de atos administrativos do próprio ou de outros titulares de órgãos de soberania, numa atribuição de competências que «aponta para a ideia de que se trata» «de uma verdadeira responsabilidade criminal» (4), ou seja, a CRP delimita a competência do STJ em razão da matéria, no preceito enunciado (5).

            Como decorrência lógica do supra exposto, temos que a reserva de competência do STA para o julgamento dos processos em matéria administrativa, da impugnação dos atos administrativos, de alguns titulares de órgãos de soberania e órgãos colegiais aonde têm assento, é opção do legislador ordinário, que transmutou um tribunal superior (cfr. o n.º 1 do Art.212º da CRP) em tribunal de 1ª instância, nas matérias sub judice.

            II - Será então pertinente, proceder-se à averiguação, de quais as razões em causa, para a concessão de um privilégio de foro, ao Presidente da República (PR) e outras entidades, no ETAF.

            Preliminarmente, o nosso ordenamento jurídico é coerente, se atendermos à Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ - Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto), e nomeadamente ao n.º 2 do Art.31º e à alínea a) do Art.53º, também o STJ é tribunal de 1ª instância, para o julgamento no âmbito criminal, do PR, Primeiro-Ministro (PM) e Presidente da Assembleia da República (PAR), alargando-se o privilégio de foro plasmado na constituição a outras entidades.

            Também, nos termos da alínea h) do n.º 1 do Art.4º do ETAF, independentemente da existência de uma relação jurídico-administrativa (cfr. o n.º 1 do Art.1º do ETAF e o n.º 3 do Art.212º da CRP), serão competentes para dirimir os litígios respeitantes, à responsabilidade civil extracontratual, "dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos", os tribunais administrativos e fiscais (6), uma vez mais concedesse um privilégio de foro, o que demonstra uma tendência de concessão do mesmo, em certas circunstâncias, no nosso ordenamento jurídico.

            Por último refira-se, que não se compreende o termo privilégio em sentido pejorativo, mas sim, como um «Direito ou vantagem que se concede a uma ou mais pessoas, em detrimento de outras, fazendo exceção à lei comum ou à regra geral» (7).

            III - Assim sendo, analisemos os pressupostos da concessão do privilégio de foro, às entidades elencadas nas várias subalíneas, da alínea a) do n.º 1 do Art.24º do ETAF, e em menor medida do consagrado, na alínea h) do n.º 1 do Art.4º, do mesmo diploma legal.

            a) Comecemos pelo «pressuposto de serem causas de grande alcance nacional ou de grande valor financeiro»:

            A ser este o fundamento, não se compreende que outros atos administrativos, praticados a priori por entidades públicas, não se encontrem cometidos a julgamento em 1ª instância no STA, tais atos poderão abranger todo o território nacional, com implicações financeiras de relevo, (ex. a prática de um ato administrativo primário permissivo, que conceda uma licença, mediante a qual se «atribui a um particular o direito de exercer uma atividade privada relativamente proibida por lei», ou a concessão de uma subvenção a um particular, «destinada a custear a prossecução de um interesse público especifico») (8).

            b) Teremos então como pressuposto do privilégio, o facto de que a causa, deverá ser decidida «por um tribunal mais qualificado»:

            O STA é de factum e de iure o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais (cfr. o n.º 1 do Art.212º da CRP), mas todos os tribunais da jurisdição administrativa "são independentes e apenas estão sujeitos à lei", o que resulta do Art.2º do ETAF, assim, o critério assentará na ideia de que o STA tem melhores juízes, mais experientes, e com uma melhor qualificação que os de outros tribunais.

            Logo, subverte-se a lógica da existência de vários graus de jurisdição, e uma vez julgados em 1ª instância num tribunal supremo, a decisão não será mais passível de recurso ordinário, não se fundamentando o porquê da concessão do privilégio, e do cometimento dos processos sub judice a um tribunal, tido como mais qualificado.

            c) Justificar-se-á finalmente, «em função da dignidade dos Cargos», cabendo então aferir-se o porquê da dignidade, em relação a outros cargos:

            Seguramente a mesma não decorre, da titularidade de um órgão de soberania, se assim fosse, todos os juízes e não só alguns, todos os membros do governo e não só o PM, e todos os membros da Assembleia da República (AR) individualmente considerados, estariam abrangidos pela norma.

            Também, não temos uma delimitação em função da matéria, um ato materialmente administrativo, é um ato administrativo, pelo que a distinção só pode ser formal e não material, atendendo-se a quem praticou o ato e não ao seu conteúdo, como também não releva ainda a unipessoalidade do cargo, estando abrangidos no âmbito de aplicação da norma, atos promanados de órgãos colegiais.

            Poder-se-á então afirmar, a existência de uma «incongruência do sistema», «desprovida de qualquer justificação de ordem lógica», de «deferência protocolar», «que faz com que a apreciação em 1ª instância de certos atos administrativos seja reservada ao STA, em razão da importância atribuída aos órgãos que os praticaram» (9), pelo que a ausência de qualquer ordem lógica poderá contender, com o princípio da igualdade (cfr. Art.13º da CRP).

            «O princípio da igualdade encontra as suas raízes no conceito aristotélico de justiça distributiva, segundo o qual a justiça» consistirá, «em dar a cada um aquilo que lhe é devido» (10), lógica reiterada por Ulpiano no brocardo suum quique tribuere.

             Daqui decorre, «que determinadas situações devem ou não ser consideradas», «como substancialmente idênticas», devendo assegurar-se «o tratamento dessas situações de forma congruente com a sua semelhança ou dissemelhança substanciais» (11), assim, a concessão de um privilégio de foro, assente em razões formais ou protocolares, não se coaduna com a noção aceite de igualdade material, sendo de pasmar a receção quase acrítica na doutrina portuguesa,  da solução adotada pelo legislador ordinário.

            Denote-se ainda, que em Inglaterra, e pese embora a existência de administrative courts, «estes não formam» «uma jurisdição administrativa autónoma, como sucede em Portugal, em França e na Alemanha», sendo que a razão de ser do sistema assenta, numa lógica de «igualdade perante a lei», como trave mestra de um Estado de Direito, crendo-se que «apenas deste modo seria possível», «sancionar eficazmente a arbitrariedade na atuação dos poderes constituídos e a violação por estes das liberdades individuais» (12), lógica díspar do preceito legal sub judice, como do privilégio de foro generalizado, decorrente da alínea h) do n.º 1 do Art.4º do ETAF.

            IV - Conclui-se portanto, salvo melhor opinião, pela inexistência de qualquer critério material para a concessão do privilégio de foro às entidades elencadas, nas várias subalíneas, da alínea a) do n.º 1 do Art.24º do ETAF, bem como do privilégio em geral da administração pública, da alínea h) do n.º 1 do Art.4º, do mesmo diploma.

            Num Estado de Direito, o principio da igualdade deverá assentar, em pressupostos materiais e não formais, pelo que a coerência do ordenamento jurídico português, não será também justificação per si, da opção legislativa tomada, quer pelo legislador ordinário como ultima ratio, pelo legislador constituinte, como decorre do n.º 1 do Art.130º da CRP (13).

          

             Sérgio Joaquim Varela Alves - Aluno n.º 21863

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⁽¹⁾ VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, 13ª Edição 2014, Almedina, Pág.127. 

⁽²⁾ MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e DIOGO FREITAS DO AMARAL, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª Edição 2004, Almedina, Pág.45.

⁽³⁾ VIEIRA DE ANDRADE, obra citada supra, Pág.135. 

⁽⁴⁾ GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4ª Edição 2006, Volume II, Coimbra Editora, Pág.171, defendem ainda os autores, sem fundamentar, que seria «lógico e congruente com a criação de um Tribunal Constitucional» a «institucionalização perante ele de um processo de acusação criminal contra o PR».

⁽⁵⁾ Não se compreende o privilégio de foro como se tentará explicar, mas em relação à matéria sub judice este é o único imperativo constitucional, vide o n.º 1 do Art.117º da CRP, que versando sobre a responsabilidade dos titulares de cargos políticos (lato sensu), não procede a semelhante delimitação. 

⁽⁶⁾ Não só se transforma o STA no tribunal de 1ª instância, como a materialidade da relação cometida a juízo, pelas entidades referidas, é irrelevante, sendo competentes os tribunais administrativos e fiscais, mesmo que a relação, in casu, seja jurídico-privada.

⁽⁷⁾ Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia de Ciências de Lisboa, 2001, Volume II, Verbo, Pág.2964.

⁽⁸⁾ JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª Edição 2009, Âncora, Pág.242.

⁽⁹⁾ VASCO PEREIRA DA SILVA, Breve crónica de uma reforma anunciada, in, Cadernos de Justiça Administrativa, Janeiro/Fevereiro de 1997, nº 1, Pág.5.

⁽¹⁰⁾ ANDRÉ SALGADO MATOS e MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, 3ª Edição 2008, Tomo I, D. Quixote, Pág.225.

⁽¹¹⁾ ANDRÉ SALGADO MATOS e MARCELO REBELO DE SOUSA, obra citada supra, Pág.225.

⁽¹²⁾ DÁRIO MOURA VICENTE, Direito Comparado, 2011, Volume I, Almedina, Págs.258 e 259.

⁽¹³⁾ Numa última nota, a Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH), afirma claramente, que somos todos "iguais perante a lei" com "igual protecção da lei", não podendo ser feita nenhuma "distinção fundada no estatuto politico, jurídico ou internacional do país ou do território da naturalidade da pessoa", reafirmando-se aqui, uma vez mais, a lógica de igualdade perante lei (cfr. os Artgs.2º e 7º da DUDH).