A inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário

Sempre que seja obrigatório apresentar a impugnação administrativa prévia de um acto administrativo como condição de recorribilidade aos meios contenciosos, esta reveste a natureza de pressuposto ou condição de procedibilidade do mesmo. Ou seja, sempre que haja lugar a um recurso hierárquico necessário (que consiste na obrigatoriedade de solicitar ao superior hierárquico ou ao órgão que exercesse superintendência sobre o autor do acto impugnado a revogação ou substituição do mesmo), não podemos recorrer aos meios contenciosos sem antes fazer uso da garantia contenciosa obrigatória.

Este recurso necessário faz com que, segundo Rogério Soares, o interessado, nuns casos, possa recorrer directamente para o tribunal e, noutros, fique dependente de obter previamente uma segunda pronúncia. E a exigência desta segunda pronúncia decorre, segundo o autor, do modelo hierárquico de organização de competências concorrentes entre órgãos administrativos posicionados em graus diversos da hierarquia, aceitando-se que o acto administrativo não possa ser contenciosamente recorrível se o órgão hierarquicamente mais elevado sobre ele não se tiver pronunciado. Segundo o mesmo autor, apesar da revisão constitucional de 1989 (e, mais tarde, ainda existiu a de 1997, onde também existiu uma pequena alteração quanto à mesma matéria), na qual se eliminaram do artigo 268nº4  as expressões "definitividade e executoriedade" do acto, passando-se a exigir apenas a lesividade do acto, o artigo 268nº4 não é um recurso contencioso imediato. Do mesmo lado está Mário Torres, defendendo este autor que o facto de não poder haver restrições do direito ao recurso contencioso, não significa que não possa haver regulamentação ou condicionamento. E, tal como foi decidido no Ac. 499/96 do TC, de 20/03/1996, esta parte da doutrina não vê na existência de impugnação administrativa obrigatória qualquer violação do princípio da accionabilidade, já que, em qualquer caso, o recurso contencioso passa a ser possível.

O recurso hierárquico necessário é, até, para estes autores, muito importante. Como referiu Vieira de Andrade, na anotação ao Ac. 499/96 de 20/03/1996, o argumento formal da alteração do preceito constitucional não chega. Vai caber sempre à lei ordinária estabelecer condicionamentos que não são contrários aos direitos fundamentais. A necessidade do recurso hierárquico fundamenta-se, então, na unidade da acção administrativa (267 nº2 e 199 CRP) e a economia processual no contencioso administrativo.

Quanto à jurisprudência, esta tem vindo a concordar com a validade do recurso hierárquico necessário.

Muito importante é referir que o recurso hierárquico necessário deixou de ser a regra geral, sendo agora a regra a do recurso hieráruio facultativo (desde 01/01/2004, com a entrada em vigor do CPTA). No entanto, certas legislações contêm ainda recursos hierárquicos necessários (legislação especial). E foi isso que foi discutido no Ac. do STA de 28/11/2006, processo nº 01061/06. Neste caso, afirmava-se a inconstitucionalidade de uma norma que impunha um recurso administrativo. E, como não foi utilizada a garantia dentro do prazo imposto, o réu não poderia fazer uso do direito fundamental de acesso aos tribunais. O réu alegou a inconstitucionalidade da norma, mas o tribunal não deu provimento ao recurso. Neste acórdão, pode ler-se, como argumento, que "a consagração, na lei, de um meio de impugnação administrativa necessária, não contende, de per si, com a garantia de recurso contencioso acolhida no nº4 do art.º 268º da CRP, o que só aconteceria se o direito de acesso ao tribunal consagrado no artigo 20º da CRP fosse, por essa via, suprimido ou restringido intoleravelmente". E toda a jurisprudência tem ido no mesmo sentido. Por exemplo, no Acórdão do TC 499/96, de 20/03/1993, defendeu-se que "quando a interposição deste recurso (recurso hierárquico necessário) não obsta a que o particular interponha no futuro, utilmente, em caso de deferimento, recurso contencioso, não terá sido violado o direito de acesso aos tribunais administrativos, tal como é conformado pelo 268 nº4" uma vez que "nesta situação, a procedência de recurso hierárquico tem como efeito diferir o início do prazo para a interposição de recurso contencioso, sem o restringir". Em suma, a jurisprudência nacional vem defendendo, surpreendentemente (tal como afirma Vasco Pereira da Silva), a doutrina da compatibilidade do recurso gracioso necessário com o artigo 268º nº4 da CRP.

A favor da inconstitucionalidade do recurso hierárquico temos na doutrina, principalmente, Vasco Pereira da Silva e Paulo Otero. Paulo Otero afirma, contra Rogério Soares, que o poder hierárquico não sai prejudicado pela possibilidade de recurso contencioso de actos não verticalmente definitivos. Como refere o autor, "ao superior hierárquico é sempre reconhecido um poder de intervenção ex officio na actividade dos seus subalternos decorrentes da sua responsabilidade pela totalidade da função". E, além disto, os próprios particulares não se encontram impedidos de lançar mão das garantias graciosas. E critica ainda firmando que a ideia de tutela e supervisão não pode justificar a existência de um recurso hierárquico necessário. Existe uma autonomia administrativa, inerente a qualquer entidade pública, que tem de ser tutelada. O recurso hierárquico necessário é frontalmente contrário ao princípio constitucional da autonomia administrativa (6º nº1 e 267 nº2 CRP). Além destes argumentos, o autor afirma que manter a mesma posição antes e depois da revisão constitucional de 1989 é um pouco desajustada, questionando: "se o legislador constitutuinte pretendia deixar tudo na mesma, qual o motivo para alterar o artigo 268 nº4?". Se interpretarmos da mesma forma, estamos a retirar-lhe utilidade prática.

Além de Paulo Otero, temos ainda Vasco Pereira da Silva. Este autor considera que o direito fundamental de acesso aos tribunais é violado, afirmando que "não pode (...) a lei orgânica querer restringir o conteúdo do direito fundamental de recurso contencioso, mantendo as restrições a esse direito expressamente afastadas pela CRP, ou criando outras restrições não previstas nas disposições constitucionais relativamente a actos recorríveis".

Para Vasco Pereira da Silva, além de se violar o princípio do acesso à justiça (se não utilizarmos primeiro o recurso gracioso, quando necessário, fazemos depender o acesso aos tribunais da utilização de um meio administrativo), violam-se ainda: o princípio constitucional da separação entre a administração e a Justiça ("por fazer precludir o direito de acesso aos tribunais em caso de não utilização de um meio administrativo"); princípio constitucional da desconcentração administrativa ("que implica a imediata recorribilidade de actos de subalternos, sem prejuízo do modelo hierárquico de organização administrativa"); e o princípio da efectividade da tutela (quando se excede o prazo de interposição da acção administrativa, não temos podemos fazer uso da garantia contenciosa).

No meu entender, é de defender a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário. O que aconteceu no Ac. do STA de 28/11/2006 é algo que vai contra os princípios fundmentais do direito português. Na prática, foi negado ao réu o direito de acesso aos tribunais. E num estado de direito democrático, parece-me inadmissível. Se é verdade que o recurso hierárquico necessário tem a vantagem (principal) da economia dos custos, também é verdade que existem valores constitucionais mais importantes a tutelar, nomeadamente o princípio de acesso à justiça.

Bruno Laia, aluno nº 22626

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Bibliografia:

Mário Torres, A garantia constitucional do recurso contencioso, in Scientia Iuridica, tomo XXXXIX;

Paulo Otero, As garantias impugnatórias dos particulares no CPA, in Scientia Iuridica, tomo VXII;

Rogério Soares, O Acto administrativo, in Scintia Iuridica, XXXIX, 1990;

Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, 2003;

Vasco Pereira da Silva, Ventos da mudança no Contencioso Administrativo, 2005;

Vieira de Andrade, Direito Administrativo e Fiscal - Lições ao 3º ano do curso de 1994-95.

A impugnação de Normas Regulamentares - As partes legítimas

A existência de um contencioso de normas regulamentares é um dos passos mais marcantes no Direito Português, tendo sido iniciado depois da reforma de 1985. Como evidência Vasco Pereira da Silva, “a criação de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos e proteger os direitos dos indivíduos, por eles afetados, é o corolário necessário (…), a qual por sua vez resulta das transformações por que passaram as formas de atuação, em que a multilateralidade surge como a característica marcante da Administração do Estado Pós-Socia”[1].

Tendo em conta o objeto do nosso trabalho, torna-se necessário proceder ao entendimento conceptual de normas regulamentares. Assim, e tomando as palavras de Marcelo Rebelo de Sousa, “o regulamento é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstratas”. E esta ilação retiramos do artigo 120º do Código do Processo Administrativo, sendo de aplicar a todos os regulamentos, como explicita o artigo 114º do mesmo Código.

Posto isto, temos na secção III do nosso Código do Processo dos Tribunais Administrativos, doravante CPTA, regras relativas à impugnação de normas administrativas, nomeadamente nos artigos 72º e seguintes.

            Contudo, a configuração processual, como atualmente a conhecemos, só com a reforma do contencioso administrativo português de 2002-2004[2], é que tornou possível unificar o regime de impugnação de normas regulamentares, tratando-as no âmbito da ação administrativa especial, onde se encontra o núcleo duro da administração, ou seja, os atos e normas provenientes do exercício da função administrativa.

Anteriormente à forma, existiam três formas de impugnação de normas regulamentares.

Em primeiro lugar, tínhamos a apreciação incidental, tendo que referir que esta forma de impugnação ainda é utilizada no atual contencioso regulamentar. Desta forma, é possível a impugnabilidade indireta de normas regulamentares. Neste caso, através de um processo de impugnação de atos administrativos de aplicação de um regulamento ilegal, poder-se-á invocar a exceção de ilegalidade da norma regulamentar e obter a desaplicação da norma ao caso concreto, anulando-se o ato[3], algo que é expressamente tratado no artigo 52º/2 CPTA.

Em segundo lugar, tínhamos um meio processual genérico. Era utilizado contra qualquer norma regulamentar, independentemente do órgão ou entidade de que fosse proveniente, mas na condição de se tratar de uma norma exequível por si mesma, ou seja, sem necessidade de criação de qualquer ato de aplicação do mesmo, ou de ter sido julgada ilegal em três casos concretos.

E por último, um meio processual especial. Este meio processual era limitado, pois circunscrevia-se aos regulamentos provenientes da administração local, sem estar sujeito às condições do processo genérico.

Assim, com a reforma do contencioso português, coloca-se fim a esta dicotomia de meios processuais existentes, e consequentemente desaparece a distinção quanto ao regime jurídico baseado no autor da norma.

            Se anteriormente a impugnação de normas regulamentares estava sujeita a certas condições, novamente, a norma ser de aplicabilidade imediata ou da existência de três casos concretos de desaplicação, com a nova reforma verificamos que as condições para a impugnação de normas regulamentares depende da legitimidade e das suas condições.

Numa análise superficial do artigo 73º do CPTA, têm legitimidade para a impugnação de normas regulamentares, os prejudicados ou os que venham a ser prejudicados com a aplicação da norma, o Ministério público e os autores populares.

            Contudo, as condições de impugnabilidade variam consoante estejamos perante uma declaração com força obrigatória geral ou com efeitos circunscritos ao caso concreto.

           

A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral permite que, se ação for procedente, esta seja desaplicada a todo o universo de casos.

Tratando-se de uma norma de aplicação imediata, ou noutros termos, exequível por si mesma, pode ser pedida por quem esteja a ser prejudicado pela aplicação da norma ou possa vir a sê-lo em momento próximo (artigo 73º/1 CPTA). A lesão não está consumada, mas exige-se a demonstração da sua potencialidade na esfera jurídica do autor, sendo um ónus deste demonstrar a sua previsibilidade e eminência. Nas palavras de Pedro Delgado Alves, “se forçarmos o particular a aguardar até ao momento em que a lesão passe de meramente previsível a perigosamente próxima, estaremos a criar um risco desnecessário à sua esfera jurídica, penalizando a diligência processual”. Este último caso está porém condicionado pela recusa do tribunal e consequente desaplicação da norma a três casos concretos pela ilegalidade da mesma[4].

Se, pelo contrário, se tratar de uma norma regulamentar não exequível por si mesma, necessitando de um ato administrativo de execução, e não havendo três casos anteriores de normas recusadas e desaplicadas pelo tribunal, os possíveis autores impugnando a norma apenas irão obter uma decisão com efeitos circunscritos ao caso concreto. 

No tocante ao Ministério Público, verificamos que não existe qualquer limitação. Mediante ação pública, aquele pode pedir a declaração de ilegalidade mesmo não se verificando os três casos concretos de desaplicação. Vê assim o seu papel bastante ampliado, podendo impugnar as normas regulamentares mesmo que estas sejam exequíveis por si mesmas ou necessitando de um ato administrativo de execução (artigo 73º/4 CPTA)[5].

O Ministério Público poderá pedir ainda, oficiosamente, a declaração de ilegalidade da norma regulamentar com força obrigatória geral, a requerimento das pessoas enunciadas no artigo 9º/2 CPTA (artigo 73º/3 CPTA).

Por outro lado, com a ação popular (pelas pessoas e entidades elencadas no artigo 9º/2 CPTA), a declaração de ilegalidade pode ocorrer quando se trate de normas exequíveis por si mesmas, sem ser necessária a existência de três casos de desaplicação, sendo que neste caso a declaração produzirá efeitos sem força obrigatória geral, restringindo-se ao caso concreto (artigo 73º/2 CPTA).

Com este regime traçado prevalece uma dúvida: Sendo que o artigo 73º não faz alusão á legitimidade ativa dos autores populares para que, através de uma ação de impugnação de normas regulamentares, se possa obter uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, será que esta solução está completamente excluída?

Posto isto e como enuncia Pedro Alves Delgado, existem duas formas de ver a conjugação do artigo 73º e 9º do CPTA. Uma delas é admitir que o regime do artigo 73º é especial, afastando a aplicação do regime geral. Outra forma de ver a sua relação passa por entender que as disposições relativas à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral são corolários da regra geral, a ser interpretada nos termos do artigo 9º do CPTA. Desta forma, o autor, defende que deve ser possível a impugnação de normas regulamentares com força obrigatória geral, obtendo essa solução com a conjugação dos artigos 52º/3 e 268º/4 e 5 da Constituição da República Portuguesa, afirmando ser esta a única possibilidade constitucionalmente conforme, prevendo que os restantes meios impugnatórios não são suficientes para uma tutela eficaz dos interesses difusos enumerados.

            Será uma perspectiva a ponderar, contudo parece-nos que o legislador ao estabelecer um regime especial no artigo 73º do CPTA relativamente a esta matéria, claramente pretendia separar da regra comum devido às especificidades daquela ação. Em nossa opinião não estaremos aqui perante uma omissão do legislador, não sendo possível outra leitura do artigo ou a sobreposição de um regime geral sobre o especial.

Em modo de conclusão, utilizaremos as palavras de Mário Aroso de Almeida que em tudo resume o tema do nosso trabalho: “á dualidade de meios processuais sucederá uma dualidade de regimes quantos aos efeitos de ilegalidade”[6].

Raquel da Paz Lourenço, 22485

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[1] Vasco Pereira da Silva, “O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaios sobre as acções no novo processo administrativo”.

[2] Como refere Vasco Pereira da Silva, anteriormente à reforma do contencioso tínhamos um regime “esquizofrénico”, pois estes meios processuais apresentavam requisitos diferentes mas apresentavam um âmbito de aplicação, em algumas partes, sobrepostos.

[3] Afirma Pedro Delgado Alves, que se trata de uma referência direta ao princípio da legalidade, plasmado no texto constitucional, nos artigos 203º e 204º, como também no artigo 1º/ 1 e 2 dos Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

[4] Como refere Viera de Andrade, estes três casos em que a norma foi recusada e desaplicada tanto pode ter sido por via principal como incidental.

[5] Como expressa o artigo 73/4 do CPTA:“O Ministério Público tem o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade”.

[6] Mário Aroso de Almeida, “O novo regime de processo nos tribunais administrativos”, Coimbra, 2003.

Uma perspectiva jurisprudencial sobre a cláusula geral, 212º/3 CRP : um critério não absoluto

Uma perspectiva jurisprudencial sobre a cláusula geral,
212º/3 CRP : um critério não absoluto

1.     Introdução

Quando falamos em âmbito da jurisdição administrativa é necessário averiguar quais as matérias da competência dos tribunais administrativos. Para que seja possível apurar essa competência torna-se imprescindível saber qual a fronteira entre os tribunais judiciais e tribunais administrativos, e qual o âmbito dos tribunais administrativos. A fronteira tem que ser extraída do artigo 212º/3 da Constituição Portuguesa da Republica o qual delimita a competência dos tribunais administrativos, a chamada reserva negativa da competência, ao conferir competência apenas quando se trate de litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. No entanto, surgem dúvidas quanto aos limites desta cláusula constitucional nomeadamente se estamos perante um clausula absoluta, se comporta excepções e quais os critérios para essas mesmas excepções.

2.     212º/3 CRP e o Estatuto dos Tribunais Administrativos (ETAF),

O ETAF contém no seu artigo 1º/1 a cláusula geral para a jurisdição administrativa e fiscal. O Prof. Vasco Pereira da Silva refere como a “unicidade jurisdicional relativamente ao controlo de toda a actividade contratual da administração pública, no âmbito do contencioso administrativo e fiscal”[i]. Por outro lado, o art. 4º/1, alíneas a-n, apresenta uma cláusula geral que delimita o âmbito da jurisdição administrativa, mas a título meramente exemplificativo, querendo isto dizer que existem casos dentro do âmbito da jurisdição administrativa que não estão expressamente previstos. Este artigo não é mais do que um elenco de categorias pelo legislador  e apesar de ser extenso não esgota nem nas alíneas, nem na conjugação destas, o âmbito de jurisdição administrativa, levando o Prof. Vasco Pereira da Silva a afirmar este elenco exemplificativo como uma “colecção de critérios parcelares”[ii].

A adopção da relação jurídica como critério deveu-se à crise do acto administrativo. Não sendo o acto administrativo a forma mais dominante da actuação, nem conseguindo este abarcar a integralidade do relacionamento da Administração com os particulares, foi necessária a criação e a adopção de um novo critério: a relação jurídica, onde todos os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e ficais (art.1º/1 ETAF conjugado com o 212º/3 da CRP), são passíveis de serem julgados/apreciados pelos tribunais administrativos. Com a adopção do critério da relação jurídica afastou-se o critério do poder, concepções formalistas da “relação do poder”, a Administração não possui “nenhum poder estadual, preexistente à Constituição, justificador de uma relação de subordinação pré-jurídica, abstracta e geral”[iii], estando assim o cidadão e o Estado ambos submetidos ao Direito.

3.     A reserva constitucional da jurisdição administrativa

A justiça administrativa é regida pela critério orgânico[iv], ou seja, esta compreende exclusivamente a resolução das questões de direito administrativo que sejam atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos. O critério usado é o de dimensão orgânica, da organização dotada de competências. O critério orgânico processual não pode ser assim usado como referência para o âmbito da jurisdição administrativa, mas este critério por norma acompanha o critério orgânico/material.

O artigo 212º/3 da CRP prevê que a competência dos tribunais administrativos tenha por objecto todos os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.  Resta saber se esta disposição constitucional contém ou não uma reserva material absoluta de jurisdição. Como afirma o Prof. Vieira de Andrade, caso exista, esta reserva absoluta reflectir-se-ia em “duplo sentido, (...) tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e (...) só eles poderão julgar tais questões.”[v]

No que toca ao primeiro aspecto Tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo, esta afirmação não é correcta. Cada vez mais a doutrina como a jurisprudência têm considerado no âmbito da jurisdição administrativa questões como as de contratos privados da administração e segundo o Tribunal Constitucional haveria competência até para a cobrança coerciva de dívidas à Caixa Geral de Depósitos.[vi] Afirma e bem,  o Prof. Vieira de Andrade que a razão de fundo assenta na crescente utilização de mecanismos de direito privado pela Administração no exercício da função administrativa[vii].

Outro aspecto ainda, o de só eles, tribunais administrativos, poderão julgar tais questões. Neste aspecto a doutrina diverge. Parte da doutrina considera que a apreciação de questões emergentes de litígios materialmente administrativos só poderá não caber aos tribunais administrativos, se tal se encontrar previsto em normas constitucionais ou em caso de estado de necessidade. Outros, Prof. Freitas do Amaral[viii], defendem que os tribunais judiciais possam intervir em questões emergentes de litígios administrativos sempre que estejam em causa direitos fundamentais dos cidadãos, pretende-se assegurar a tutela jurisdicional efectiva - art. 2º do CPTA.

4.     Cláusula geral do artigo 212º/3 CRP na Jurisprudência

Foi já esclarecido o critério subjacente à delimitação do âmbito de jurisdição e o seu sentido e amplitude . Resta agora, através da Jurisprudência, demonstrar como esse critério, o do art. 212º/3 da CRP, o critério da relação jurídica administrativa, deixou de ser um critério restrito e passou a ser um critério progressivamente mais amplo, não absoluto. Recorreremos à Jurisprudência uma vez que não houve qualquer alteração ao artigo 212º/3 desde a revisão constitucional de 1989 e apesar do seu âmbito formal e a letra da lei não ter sido alterado, o seu âmbito material foi sendo moldado e desenvolvido proporcionalmente ao desenvolvimento e progresso da actividade administrativa. Como exemplo do impacto da jurisprudência na delimitação do art. 212º/3 CRP utilizaremos a expropriação por utilidade pública.

a.     Tribunal Constitucional

                                               i.     Acórdão nº 746/96, de 29 de Maio de 1996

Neste acórdão estava em causa um processo de expropriação por utilidade pública, em que o Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional após a declaração de incompetência em razão da matéria pelo Juiz do Tribunal Judicial da comarca de Faro e a remessa do processo para o Tribunal administrativo de circulo competente. O Ministério Publico afirma antes de mais que estamos perante uma expropriação litigiosa e esta reveste natureza híbrida, isto porque além de se pretender a declaração da utilidade pública também se pretende uma indemnização. Ora, o primeiro aspecto pertence ao campo do direito público, mais concretamente do direito administrativo, mas o segundo aspecto pertence ao campo do direito privado.

O Tribunal Constitucional chama à colação um acórdão anterior, o Acórdão 607/95,  onde este refere que “ a existência dos tribunais administrativos e fiscais – que era facultativa (...) após a revisão constitucional de 1989, passou a ser constitucional obrigatória” e afirma que o artigo 212º/3 da CRP contém uma cláusula de reserva material de competências e que foi pensado para a apreciação de acções e recursos administrativos, sendo este o “núcleo caracterizador do modelo”[ix]. No entanto, ressalva que perante  “uma mais fácil defesa dos direitos” se possa conferir a outros tribunais a competência para conhecer de questões de direito administrativo. Ainda para mais, como já se referiu, estamos perante um situação híbrida que conjuga aspectos do direito administrativo com o direito privado, sendo portanto razoável a opção pelos tribunais judicias na medida em que, os direito dos cidadãos fiquem melhor salvaguardados.  Argumenta ainda o Tribunal Constitucional que após a lei de 23 de Julho de 1850 tem sido sempre o juiz dos tribunais comuns a decidir em matéria de indemnização e que assegurar a defesa dos direitos dos expropriados, estes sim são valores que legitimam constitucionalmente a apreciação da questão pelos tribunais judiciais.

                                             ii.     Acórdão nº 965/96, de 11 de Julho de 1996

Neste acórdão o juiz do Tribunal Judicial declara-se incompetente, em razão da matéria. Entendeu o juiz que era aos tribunais judiciais que cabia a competência para conhecer do litígio nos termos do 212º/3 CRP – o actual, antes 214º/3 CRP. Mais uma vez se referiu a natureza híbrida do caso de expropriação já explicada anteriormente, a diferença neste acórdão consistiu na delimitação pelo tribunal do artigo 212º/3 da CRP.

Importa referir que o processo expropriativo comporta duas fases:  uma fase administrativa, que consiste na declaração da utilidade publica, e uma fase de expropriação litigiosa, a qual consiste na “determinação do montante de “justa indemnização” pelo sacrifício do direito de propriedade do particular e é vedada à jurisdição administrativa a competência para dirimir litígios relativos a direitos reais de natureza privada”[x]. Nesta perspectiva, o direito de propriedade será convertido num valor pecuniário, sendo a natureza do litígio privada. Logo, se a relação jurídica não era de natureza administrativa não haveria fundamento para se arguir a violação do artigo 212º/3 CRP.

Outra posição a adoptar seria a da Jurisprudência do acórdão anterior, a chamada tradição jurídica, onde se argumenta que o 212ª/3 da CRP não tem carácter absoluto e existe sempre a possibilidade de certas matérias administrativas serem apreciadas por tribunais judiciais, considerando esta cláusula constitucional como uma mera regra definidora do modelo típico, na esteira do pensamento do Prof. Vieira de Andrade. Ainda nesta linha serviu de argumento que, com a criação do art. 212º/3 CRP – antigo 214º/3 – se pretendeu apenas a criação dos tribunais administrativos, a sua individualização, e não uma criação de uma reserva material absoluta para estes.

5.     Em Síntese

O critério da relação jurídica surgiu com o decair do acto administrativo e com a necessidade de acompanhar o âmbito cada vez mais alargado da actividade administrativa. Percebemos agora a razão pela qual apesar de o critério para definir o âmbito da jurisdição administrativa ser o da relação jurídica, esta não tenha sido definida pelo legislador, exactamente porque “subjacente a esse elenco legal, está uma noção alargada e abrangente da relação jurídica administrativa”[xi]. Se a noção da relação jurídica administrativa é uma noção alargada e abrangente, esta noção nunca poderia estar reflectida numa cláusula constitucional de carácter absoluto, em “duplo sentido, (...) tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e (...) só eles poderão julgar tais questões.”[xii], até porque a criação do art. 212º/3 CRP – antigo 214º/3 – se prendeu apenas com a criação dos tribunais administrativos, a sua individualização, e não com a criação de uma reserva material absoluta para estes. A favor desta linha de pensamento temos a não alteração da cláusula desde a revisão de 1989 e a própria Jurisprudência, aqui discutida nos acórdãos , que invoca a tradição jurídica de não considerar como absoluta a norma do art 212º/3 CRP e que demonstrou a cedência desta cláusula desde que se prove  “uma mais fácil defesa dos direitos” por outros tribunais que não os de direito administrativo.

Assim sendo, mesmo que a competência para a apreciação de questões administrativas seja cedida a tribunais judiciais, isto acontece sem violação da disposição constitucional, no âmbito de jurisdição administrativa, porque em última análise o direito administrativo é um direito público, sendo direito público prossegue o interesse público, logo se em última instância os interesses públicos tiverem que ser sujeitos a tribunais judicias para que possam ser melhor salvaguardados, a disposição constitucional cede caminho.

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[i] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, pág. 488.

[ii] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, pág. 491.

[iii] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, pág. 489 e ss.

[iv] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 87 e ss.

[v] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 89 e ss.

[vi] Ac. 371/94.

[vii] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 90 e ss

[viii] Diogo Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes linhas da reofrma do contencioso administrativo, 2002, pág. 21 e ss.

[ix] Citado no acórdão 607/95, de 8 de Novembro de 1995 e nos acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 508/94 e 509/94 de 13 e 14 de Dezembro de 1994

[x] Fundamentação do Acórdão nº 965/96, de 11 de Julho de 1996

[xi] Maria João Estorinho, Curso de Direito dos Contratos Públicos, 2012, Almedina, pág. 520 e ss.

[xii] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 89 e ss.

Um breve olhar sobre a figura do Contra-Interessado no âmbito da legitimidade nas acções administrativas especiais

Com a crescente evolução do Direito Administrativo – e o consequente alargamento dos direitos subjectivos públicos – e perante as necessidades de tutela que se faziam sentir por quem não era parte em determinado processo, mas que de algum modo detinha um certo interesse na relação material, implicou a «reformulação do conceito de relação jurídica, obrigando a considerar como sujeitos das ligações administrativas outros privados que não apenas aqueles a quem são aplicáveis normas ordinárias de cariz indiscutivelmente subjectivo, ou que são os imediatos destinatários de actos administrativos»[1]. Deste modo, veio a valorizar-se a posição de determinados terceiros, uma vez que estes poderiam ser directamente prejudicados ou beneficiados com as decisões administrativas.

Ora, estes “terceiros” a que nos referimos, já não podem ser tratados como tal perante a Administração, uma vez que se apresentam como autónomos sujeitos de uma relação multilateral, tendo, por isso, direitos e deveres recíprocos dos particulares. Daqui resulta que, hoje em dia, a maior parte das relações jurídicas da Administração apresentam-se como multilaterais, ao invés das antigas relações bilaterais, implicando o envolvimento de diferentes particulares e autoridades administrativas.[2]

A grande questão que aqui se apresenta, é a de saber em que termos devem ser também chamados ao processo determinados interessados em causa, emitindo-se uma sentença com efeitos relativamente a todos os intervenientes do processo (ou da relação material). Trata-se do problema de encontrar um «“justo equilíbrio” entre uma “protecção conjunta” e uma “pretecção individual” das posições subjectivas de vantagem dos particualres»[3].

Nestes termos surge a figura do “contra-interessado” que se encontra regulado nos artigos 57º (quanto à impugnação de actos administrativos) do CPTA[4] . Assim, “contra-interessados” são aqueles a quem o procedimento do pedido de impugnação possa prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado[5].

Tal como as partes do processo, os contra-interessados são titulares de direitos subjectivos e que com a actuação processual de outras pessoas, podem ver os seus direitos serem lesados, carecendo, a este nível, de uma tutela jurisdicional, conforme a CRP nos seus artigos 20º e 268º/4.

Deste ponto de vista, encontramos um fundamento para que estes “contra-interessados” possam ser chamados a intervir no processo em causa, o que nos parece fazer todo o sentido, visto que a actuação administrativa pode interferir directamente com os seus interesses.

Um fundamento legal para sustentar esta tese, é também a de que o próprio artigo 57º CPTA - quanto à acção administrativa especial – e o artigo 171º CPA impõem uma obrigação de citar, na petição inicial, os demais interessados no processo (os “contra-interessados”), estando-se então perante um caso de litisconsórcio necessário. Caso o autor não chame ao processo estes “contra-interessados”, corre o risco de a acção cair por ilegitimidade. Deste modo, acompanhando a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, devemos considerar que os “contra-interessados” são partes no processo, gozando de iguais poderes e deveres que as partes do processo[6].

Em conclusão, podemos afirmar que na realidade estes sujeitos (“contra-interessados”) são partes, ou melhor, são «verdadeiros sujeitos das relações jurídicas administrativas multilaterais»[7], que por sua vez dão origem a uma diversidade de ligações entre vários sujeitos, tanto do lado activo como do lado passivo, devendo, assim, gozar dos mesmo poderes processuais.

O Contecioso Administrativo abriu uma porta, no bom caminho, para a protecção dos interesses dos contra-interessados, ou melhor dizendo, dos particulares interessados na acção em causa, ao dar relevo à posição destes sujeitos [8]. Daqui, como nota final, se demonstra uma «denominação infeliz e marcada pelos traumas do contencioso administrativo» relativamente à expressão “contra-interessados”, porque parte do princípio de que o sujeito tem interesses contra o autor da relação material. Contudo, pode não ser assim, pois pode acontecer que o terceiro tenha os mesmo interesses que o autor do processo.

Por fim, também se lamenta a falta de previsão desta figura em termos gerais, bem como o facto de não existir uma regulação mais detalhada da participação destes mesmos sujeitos.[9]

Bibliografia

SILVA, Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise», 2ª Edição, Almedina, 2009

CAUPERS, João, «Introdução ao Direito Administrativo», 7ª Edição, Âncora Editora, 2003

ALMEDINA, Mário Aroso de, «Manual de Processo Administrativo», Almedina, 2010

ANDRADE, José Carlos Vieira de, «A Justiça Administrativa (Lições)», 11ª Edição, Almedia, 2011

Novo Contencioso Administrativo Anotado, DisLivro, 2002

Ana Margarida P. Dias

nº 19480

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[1] Vasco Pereira da silva, “O Contencioso Adminsitrativo no divã da psicanálise”, 2ª Edição, Almedina, 2009, p. 282.

[2] Nas palavras de Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso …” p. 283

[3] Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso …” p. 283 e 284

[4] De acordo com o artigo 57º do CPTA (Contra-interessados), “para além da entidade autora do acto são obrigatoriamente demandados os contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou tenham legitimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.

[5] Na palavras de João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª Edição, Âncora Editora, 2003, p. 318

[6]Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso …” p. 286. Na mesma linha de pensamento encontramos Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade apesar de este já ter defendido uma posição ligeiramente diferente não considerando os “contra-interessados” como partes do processo, falando assim em partes “quase-principais” ou quase-necessárias

[7] Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso …” p. 372

[8] Anteriormente à reforma não se encontrava esta relevância dada a esta figura, nem era possível encontrar no antigo CPTA, Cf. Novo Contencioso Administrativo Anotado (artigo 57º), 2002

[9] Nas palavras de Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso …” p. 373

Juristas Sem Fronteiras

Na matéria da legitimidade activa em contencioso administrativo, encontramos como artigo geral o artg. 9º/1 CPTA, referindo este, como pressuposto essencial para que alguém possa intentar uma acção no âmbito do processo administrativo, o facto de “ser parte na relação material controvertida”. Isto é, a acção proposta pelo autor apenas terá seguimento se este demonstrar que é, por exemplo, titular de um direito de indemnização. Até aqui, parece não haver qualquer problema. Porém, o caso muda de figura quando olhamos para o número dois do mesmo artigo. Neste caso, há uma extensão da legitimidade uma vez que permite a diversas entidades (singulares e colectivas) proporem uma acção administrativa, “independentemente do interesse pessoal”, ou seja, sem necessidade de serem “parte na relação material”, apenas impondo como pressuposto que se esteja a “defender valores e bens constitucionalmente protegidos”.

O problema do qual quero falar trata-se de saber se existe, ou não, um critério neste artigo que delimite a legitimidade processual. Contudo há que esclarecer alguns pontos, que, na minha opinião não levantam problemas maiores. Assim, não vejo que esta legitimidade não deva ser atribuída às autarquias locais ou ao Ministério Público. Do mesmo modo, relativamente às fundações e associações, não parece existir grande discussão uma vez que é unânime o critério de actuação das mesmas, segundo o qual, para que uma fundação ou associação possa intentar uma acção, é necessário que esteja preenchido o requisito explicado, entre outros, pelo Prof. Mário Aroso de Almeida da seguinte maneira: “a sua legitimidade activa neste domínio compreende os bens ou interesses cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou dos seus objectivos estatutários, segundo um princípio de especialidade ou territorialidade”. Estão encontrados os pressupostos para que as fundações ou associações possam ser parte legítima. Mais, penso que se pode dizer que muitas vezes estas fundações/associações funcionam como “polícias” alertando-nos e impedindo que por vezes se façam coisas que prejudicam a sociedade. Tomando como exemplo as associações ambientais, estas fazem-nos falta na medida em que estão atentas aos abusos contra o ambiente, alertando para excessos que mais tarde nos serão prejudicias. Parece estar justificada a ”abertura” da legitimidade, quando defendam valores e bens constitucionais. Apenas resta dizer que no que toca às fundações e associações é aceite pela doutrina em geral que estas apenas podem agir, como já referido, segundo os seus “respectivos fins”. Ou seja, existe um critério, pelo menos doutrinário, que limita a legitimidade destas entidades.

Diferente é o problema dos cidadãos que agem individual ou colectivamente, ao abrigo da denominada acção popular. Ou seja, o artg. 9º/2 CPTA permite que estes intentem uma acção não impondo qualquer critériol, pelo que pode acontecer (e certamente já aconteceu) que uma pessoa que viva no Minho, vá propor uma acção no Algarve, invocando ter legitimidade à luz do artigo 9º/2, sem que tenha qualquer conexão com a situação em causa. A pergunta que faço e à qual darei a minha opinião é: fará isto sentido?

Creio que não. Em primeiro lugar, não compreendo a razão de se limitar a legitimidade a fundações e associações que têm por objecto a defesa de determinados valores constitucionais, mas permitir tudo aos cidadãos. Aqueles (como fundações e associações) que trabalham exclusivamente com este tipo problemas estão limitados por um princípio de especialidade e territorialidade, mas a um cidadão não é exigido qualquer conexão com o caso.

Penso, que o mais lógico seria introduzir um critério, no qual o cidadão ou os cidadãos apenas beneficiariam de legitimidade activa se demonstrassem uma conexão com a situação. Não quer isto dizer que um habitante do Minho não possa propor uma acção no Algarve, apenas terá tem que preencher o elemento de conexão.

Claro que uma outra questão, não menos importante é saber qual deverá ser o elemento de conexão. Assim, acho que uma das soluções que melhor salvaguarda todos os interesses, será o paralelo com o regime da acção popular local, que é uma espécie qualificada de impugnação de actos administrativos, pelo que não está abrangida pela regra do artg. 9º/2 CPTA.

Interessa sobretudo o critério aqui utilizado. Pode lançar mão da acção popular local para impugnar determinado acto o habitante dentro da esfera geográfica da autarquia local no qual incide o acto administrativo. Ora, aqui está um critério espacial, que na minha lógica deveria ser igualmente aplicado no artg. 9ª/2 CPTA. É, na minha opinião mais coerente e ao mesmo tempo, permite que haja um controlo da situação pois se é permitido ao Ministério Público, às autarquias locais, às fundações e às associações poderem propor uma acção com vista a defesa de determinados valores, se estas não o fizeram é porque certamente tiveram em conta outras questões, locais, que “falaram mais alto” do que a vontade ou a necessidade de condenar a Administração. Assim sendo, porque é que poderia vir alguém “de fora”, com pouco ou mesmo nenhum, conhecimento concreto sobre a realidade dos factos propor uma acção? Não, para mim não faz sentido. 

Concluindo, o principal argumento é de ordem prática. Por muito muito boa que seja a “intenção” de defender um valor ou um bem constitucional, a verdade é que muitas vezes subsistem razões de maior interesse para determinada comunidade, que levou a que nem o Ministério Público nem a autarquia local se tenha pronunciado sobre a questão. Ou seja, num fundo, passa a existir uma maior restrição da legitimidade activa, para quem não tem qualquer conexão com a situação em causa.

Como elemento, proponho um critério espacial, pois encontramos no código um paralelo com as acções populares locais, o que significa que este elemento já é aplicado para as situações especiais de impugnação de actos administrativos. Seria aplicar este mesmo critério ao artg. 9º/2 CPTA, o que na minha óptica não levantaria qualquer problema constitucional ou legal, pois estaria assegurada a legitimidade a quem interessa que esteja.

Bibliografia:

Mário Aroso de Almeida – “Manual de Direito Administrativo” , pág.224 e ss;

Mário Aroso de Almeida – “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 27-30;

José Carlos Vieira de Andrade – “A Justiça Administrativa”, pág.156-159;

Gonçalo Cabral de Moncada

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