O tema escolhido passa por ser
uma breve comparação entre pressupostos processuais de cariz administrativo e
judicial. Nesta minha pequena análise vou ter em consideração apenas a
competência interna dos tribunais para abordar litígios emergentes de acções
propostas pelas partes. Escolhi esta matéria não só por ser a primeira que
abordamos em contencioso administrativo, mas também por ser uma matéria que a
meu ver é de extrema importância para a vida prática e, por isso deve ser
conhecida. Comecei
então a minha análise pelos pressupostos de cariz judicial – pela jurisdição
dos tribunais judiciais.
Em
processo civil, o estudo da competência interna dos tribunais, vem depois de
saber se os tribunais portugueses são internacionalmente competentes, in casu
(apenas se o conflito for plurilocalizado). A competência interna aufere-se,
entre outras normas pelas do Código de Processo Civil (CPC) e por outras
legislações avulsas. A competência é-nos dada pelos arts. 60º e ss do CPC e
pela Lei de Organização do Sistema Judiciário
(LOSJ) que tem a sua versão mais recente no diploma 62/2013 de 26 de
Agosto. De acordo com o art. 60º/2 do CPC, “na ordem interna, a jurisdição
reparte-se pelos diferentes tribunais segundo a matéria, o valor da causa, a
hierarquia judiciária e o território”. Começando
por se analisar a competência em razão da matéria, é necessário referir que
temos que ter aqui em consideração uma lógica de especialização. Isto é, dentro
de várias jurisdições existentes (a administrativa e a judicial) o critério definidor
encontra-se na LOSJ, mais concretamente no art. 40º/1. Neste preceito é
referido que cabe aos tribunais judiciais analisar todas as acções que não
sejam da competência de uma outra jurisdição. Temos aqui em causa um critério
negativo – em que, tudo o que não for da competência dos tribunais
administrativos e fiscais (que mais em baixo já veremos quando é) será da
competência dos tribunais judiciais.
Aqui,
encontramos a primeira grande diferença a nível de distinção de jurisdições: na
judicial temos, como vimos, um critério negativo, e a nível administrativo,
como veremos mais adiante, temos um critério delimitativo e positivo. O
critério negativo que está subjacente à jurisdição judicial encontra também
lugar no art. 64º do CPC, e por sua vez, o art. 65º do mesmo documento remete
para a LOSJ. Pela
leitura do art. 202º/1 da Constituição da República Portuguesa (CRP) sabemos
que os tribunais judiciais são órgãos de soberania e que administram a justiça
em nome do povo.
Segue-se na minha análise a
competência em razão da hierarquia. A chamada “pirâmide hierárquica” dos
tribunais judiciais tem, na sua base, os tribunais de primeira instância, de
seguida, no nível acima encontra-se o tribunal da Relação, e no topo está o
Supremo Tribunal de Justiça (STJ). Temos sempre que começar a avaliação
respectiva pelo degrau mais baixo da pirâmide, uma vez que os tribunais se
encontram hierarquizados por uma questão de recurso de decisões.
Aos
tribunais de primeira instância, sendo eles como referi o degrau mais inferior,
cabe-lhes o julgamento das mais variadas questões, independentemente do valor
da acção. Isto é, quando acção extravasa o valor da alçada da primeira
instância, que são cinco mil euros – art. 41º/1 LOSJ – é assim possível interpor
recurso para a segunda instância, que é o tribunal da Relação. Se ainda assim,
a acção extravasar o valor da alçada deste último, que são trinta mil euros, é
assim possível interpor recurso para o STJ (mesmo artigo acima referido). Para
esta matéria é importante ter presente o art. 629º/ nr . 2 e 3 do CPC.
A
distribuição das várias matérias pelas respectivas instâncias encontra-se regulada
na Lei Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), da seguinte forma: no que toca
aos tribunais de primeira instância temos os arts. 79º e seguintes; para o
tribunal da Relação temos os arts. 72º a 74º; e para o Supremo Tribunal de
Justiça temos os arts. 52º a 56º. O
art. 203º da CRP pode ter aqui lugar para dizer que os tribunais estão apenas
sujeitos à lei e julgam só com base nela.
No
que concerne à análise da competência em razão do território, sabemos que é
atribuído a cada tribunal uma certa circunscrição territorial e que estas estão
divididas por causas. Isto é, a circunscrição territorial corresponde ao
tribunal e o elemento de conexão diz respeito às acções em relação à respectiva
circunscrição. Estas normas podem encontrar-se nos arts. 70º e seguintes do
Código de Processo Civil (CPC).
No
nosso ordenamento jurídico temos previstos vários e relevantes elementos de
conexão como o foro do réu, a situação jurídica dos bens, entre outros. O foro
do reu constitui a regra geral, de maneira a facilitar a sua defesa (esta regra
constitui uma importante diferença com a jurisdição administrativa que mais à
frente será analisada). Ainda
dentro da competência dos tribunais judiciais temos os tribunais de competência
territorial alargada, que têm várias secções para diferentes blocos de
matérias, e ainda os tribunais de instância central e local que está dividido
em várias secções de proximidade.
Como
tem vindo a ser a ideia central deste texto, a nível administrativo existem
muitas diferenças. Desde logo, a lei reguladora destas matérias será o Código
de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e o Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (ETAF), e também claro, alguns documentos avulsos que
ao longo do texto se necessário serão citados.
A
nível administrativo tal como a nível judiciário é essencial analisar os
requisitos e o seu respectivo preenchimento, que faz depender a apreciação do
tribunal do mérito da causa. É relevante também aqui o momento da propositura
da acção. Sumariamente irei analisar quatro pontos:
a)
Competência Jurisdicional: essencialmente analisar se o âmbito relevante é o
administrativo ou o judicial;
b)
Competência em razão da matéria: decisão entre competência administrativa e
competência fiscal (tribunais administrativos e tribunais tributários);
c)
Competência hierárquica: como veremos mais detalhadamente temos os tribunais de
primeira instância, de segunda instância que são os tribunais Centrais e por
fim o Supremo Tribunal Administrativo;
d)
Competência territorial: avaliar, dentro do território português, a que tribunal
cabe analisar a acção, em cada caso concreto.
A
nível do primeiro ponto, no que toca à competência jurisdicional, também aqui
como nível judicial se avalia de acordo com o critério de especialização em
função da natureza dos litígios a analisar. Para esta matéria são essenciais os
artigos 1º/1 e 4º do ETAF. Ambos são tidos como norma geral e só não se
aplicarão se em norma especial for regulada matéria.
No art. 1º/1 é reiterado o princípio
constitucional presente no art. 212º/3, em que os Tribunais Administrativos e
Fiscais (TAF) são competentes para dirimir litígios emergentes de relações
jurídicas administrativas e fiscais. No art. 4º temos
uma lista de matérias incluídas e excluídas do âmbito da jurisdição
administrativa e fiscal.
Para
melhor compreender este pressuposto é necessário saber o que é exactamente uma
relação jurídica administrativa ou fiscal. De um modo muito simples temos que,
cabe à jurisdição administrativa apreciar litígios que versem sobre matérias
administrativas e fiscais, que não sejam por norma especial atribuída à
jurisdição judicial, e também aqueles que, apesar de não versarem matéria
administrativa e fiscal forem atribuídos aos TAF por norma especial.
A
titulo exemplificativo temos, incluídos no âmbito da jurisdição administrativa
os litígios emergentes de direitos e interesses de natureza jurídico administrativa,
nomeadamente a protecção de direitos fundamentais ou outros interesses
legalmente protegidos (no âmbito da relação jurídico administrativa); pertence
também à jurisdição administrativa os litígios relativos à contratação. Nomeadamente, temos a al. f) do
art. 4º do ETAF que abrange “ os contratos com objecto passível de acto
administrativo”, também aquelas em que as relações entre as partes são total ou
parcialmente reguladas por normas de direito administrativo; e ainda cabe no
âmbito desta jurisdição os contractos que tenham como uma das partes uma
entidade pública, ou estando no seio de uma concessão que as respectivas partes
tenham escolhido a jurisdição administrativa. A nível contratual temos ainda a
al. e) que submete ao regime administrativo os contratos regulados por normas
de direito publico e ainda o art. 4º/1 al.b), segunda parte que se refere à
invalidade consequente ou derivada.
Existem
outros e vários aspectos interessantes ao longo do art. 4º ETAF, que no
entanto, não cabe aqui analisar visto que o texto iria perder o seu núcleo
central.
Na
opinião do prof. Mário Almeida, que a meu ver é muito coerente – dado o largo
âmbito de aplicação do art. 4º do ETAF e também de alguma legislação avulsa, só
em termos muito residuais é que o art. 1º/1 do ETAF é necessário para resolver
questões de delimitação do âmbito de jurisdição.
Estamos então diante de uma
relação administrativa quando, à relação possam ser aplicadas vantagens ou
privilégios, ou quando se impõem deveres sujeitos a razões de interesse público,
e não se colocando questões de natureza jurídico-privada.
A
nível da jurisdição administrativa, os litígios a analisar estão muito melhor
definidos, na minha opinião, estando agrupados através de um critério positivo,
e não negativo como se encontra no art. 40º/1 da Lei de Organização do Sistema
Judiciário (LOSJ)- que inclui na jurisdição judicial tudo aquilo que não couber
numa outra. A meu ver, este detalhe demonstra uma boa estruturação de todo o
sistema – uma vez que o âmbito judicial é delimitado por um critério negativo,
as outras jurisdições, nomeadamente a administrativa e fiscal têm para com ela
uma relação de complementaridade ao estarem definidas através de um critério
positivo e delimitador – as jurisdições funcionam assim em harmonia.
Chegou
agora a vez de analisar a competência em razão da matéria. No âmbito
administrativo, não existem tribunais de competência especializada como na
jurisdição judicial. O que distingue a parte administrativa da parte fiscal é
essencialmente a especialização e delimitação da matéria que pertence a cada
parte individualmente. Os tribunais administrativos são competentes para
analisar situações e litígios cuja solução passe pela necessidade de aplicar
normas de direito administrativo. E, por sua vez o mesmo se pode dizer para a
jurisdição fiscal e tributária, que claro está, aplicam normas de direito
fiscal. Dentro da competência em razão da matéria, é como se existissem duas
jurisdições dentro de uma só (que é o que na verdade são, apenas uma); por isso
elas não se opõem uma à outra, opõem-se sim à jurisdição judicial.
No que respeita à análise da
competência hierárquica, aqui, como na jurisdição judicial existe uma estrutura
piramidal em que na base se encontram os tribunais de primeira instância, no
degrau imediatamente superior estão os tribunais de segunda instância que são
os Tribunais Centrais Administrativos, e no topo está o Supremo Tribunal
Administrativo (STA). Novamente, tal como ocorre no âmbito judicial está
presente o princípio da especialização. As respectivas competências estão
definidas no ETAF, nomeadamente: as do STA estão nos arts. 24º e 25; as dos
Tribunais Centrais Administrativos no art. 37º; e por fim, as competências dos
tribunais da primeira instância estão no art. 44º do ETAF.
Os
tribunais superiores, tanto o Supremo Tribunal Administrativo como os Tribunais
Centrais Administrativos são competentes para analisar os recursos das decisões
vindas dos tribunais inferiores, respeitanto a correspondente hierarquia. No
entanto, há matérias que são da competência do STA e dos Tribunais Centrais
Administrativos, ou seja, não passam pela primeira instância – a acção deve
desde logo ser instaurada nos tribunais superiores. Estas matérias para o
Supremos Tribunal Administrativo estão definidas no art. 24º ETAF, e para os
Tribunais Centrais Administrativos estas matérias estão elencadas no art. 37º
ETAF.
Também
a nível administrativo, tal como a nível judicial podem ser cumulados pedidos
nas acções. No entanto, em administrativo, vigora o princípio da livre
cumulabilidade de pedidos. Ora, quando numa acção são cumulados vários pedidos
e um deles for da competência ou do STA ou dos Tribunais Centrais
Administrativos, estes tribunais superiores que forem competentes para um, são
competentes para todos os outros pedidos que forem feitos pelas partes numa
acção.
Já
em tom de finalização, cabe analisar a competência territorial. Aqui fala-se em
competência territorial de primeira instância uma vez que o Supremo Tribunal Administrativo
é um único, localizado em Lisboa; os Tribunais Centrais Administrativos são
dois, um no Norte (Porto) e um no Sul (Lisboa) – os tribunais de primeira
instância é que se encontram espalhados no território português.
Para sabermos
efectivamente qual é o tribunal territorialmente competente temos que passar
por duas fazes: a primeira é olhar para o CPTA, nomeadamente para a secção II
que tem como epigrafe Competência Territorial – que abrange os arts. 16º a 22º,
e neles são estabelecidos vários critérios. A
regra geral consta do art. 16º, que é o domicílio ou sede do autor, esta regra
geral é diferente à regra utilizada em processo civil para a relação judicial,
que é a do domicílio do réu. Uma vez que, se fosse igual, o tribunal demandado
seria (quase) sempre o de Lisboa. Isto porque, a grande maioria dos serviços
administrativos do Estado localizam-se em Lisboa (e também como sabemos os
litígios administrativos são novamente, (quase) sempre contra o Estado, aqui em
sentido muito lato). Está aqui subjacente uma lógica de melhor distribuição do
volume processual. Nos
artigos 17º,18º e 19º do CPTA temos critérios especiais face à norma geral do
art. 16º, que também encontramos na jurisdição judicial. Em paralelo ao art.
16º temos o art. 20º que se aplica às regiões autónomas, às autarquias locais e
a outras entidades do mesmo género.
A
segunda fase passa por, depois de apurarmos o lugar, ou o “ponto de referência”
da acção a intentar, temos que consultar um outro documento. Documento esse que
é o DL 325/2003 de 29 de Dezembro, na redacção do DL 182/2007 de 9 de Maio.
Neste decreto-lei temos o mapa anexo relativo a áreas de jurisdição dos
tribunais de círculo e tributários, que nos permitem saber qual é exactamente o
tribunal territorialmente competente e onde devemos intentar a acção.
Bibliografia utilizada:
- PAIS DE AMARAL, Jorge Augusto,
Direito Processual Civil, Almedina, Coimbra, Agosto 2013, 11ª Edição
- DE FREITAS, José Lebre, A Acção
Declarativa Comum à Luz do Código de Processo Civil de 2013, Coimbra Edutora,
Coimbra, Setembro 2013, 3ª edição
-AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual
de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, Março 2013, 1ª edição
-PEREIRA DA SILVA, Vasco, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, Março
2009, 2ª edição Actualizada
Mariana Antunes
