1.
Meios
Contenciosos
No contencioso administrativo existem
dois tipos de acções: em primeiro lugar, as referentes a processos principais e
em segundo lugar, as que dizem respeito a processos acessórios/cautelares. As
referentes a processos principais decidem o fundo da questão ao mesmo tempo que
estabelecem a relação jurídica definitiva para o caso, as que dizem respeito a
processos acessórios estabelecem a relação jurídica provisória até que o
processo principal seja decidido, trata-se assim de um processo instrumental.
O contencioso administrativo tem como
mote “Periculum in mora” – evitar
perda direitos uma vez que existe perigo na demora do processo.
Os processos principais tanto podem ser
urgentes, exigem celeridade, como não urgentes/ normais. Estes tanto podem sob
a forma de uma acção administrativa comum como por outro lado, sob a forma de
uma acção administrativa especial - uma dicotomia de meios processuais.
Na acção administrativa especial temos
três modalidades: em primeiro lugar, a impugnação do acto administrativo, nos
artigos 50º e ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA. Em
segundo, a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, nos
artigos 66º e ss do CPTA. Por fim, em terceiro e último lugar a impugnação de
normas, nos artigos 72º e ss do
CPTA.
A acção administrativa comum é
delimitada pela negativa, ou seja, o seu âmbito é definido em termos residuais,
logo, tudo o que não competir à acção administrativa especial é do âmbito da
acção administrativa comum. Esta encontra-se regulado nos artigo 37º e ss do
CPTA.
O professor Vasco Pereira da Silva[i]
afirma a “troca de nomes” entre as acções principais não urgentes na medida em
que existe maior número de processos na Acção Administrativa Especial,
questiona a sua especialidade se no final de contas é a forma de acção mais
comum. Em seguida caso existam dois pedidos de diferentes tipos de acções e
haja cumulação de pedidos , pelo artigo 4º em conjugação com o artigo 5º/1,
ambos do CPTA, um acção administrativa especial e outra acção administrativa
comum, adopta-se a forma da acção administrativa especial.
Além dos processos não urgentes já
referidos outro meio processual a referir é o dos processos urgentes. Aqui o
que <> mas antes
<< a urgência que nos ocupa é a de uma rápida decisão de fundo>>[ii].
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos prevê
quatro: duas impugnações urgentes e outras duas intimações urgentes.
No que toca às impugnações urgentes
temos as Impugnações urgentes em matéria eleitoral, artigos 97º e ss, e as impugnações
urgentes em matéria de contencioso pré-contratual, artigos 100º e ss. Por outro
lado, no que diz respeito às intimações urgentes temos a Intimação para a
prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões,
artigos 104º e ss em conjugação com o artigo 268º CRP e o artigo 61º do CP, e
as intimações para protecção de direitos liberdades e garantias, artigos 109º e
ss. Daremos destaque à impugnação urgente em matéria de contencioso
pré-contratual.
2.
Contencioso
pré-contratual
O contencioso enquanto meio processual
decorre das directivas da UE mais concretamente do regime especial instituído
pelo Decreto-Lei nº 134/98 de 15 de Maio, a chamada “Directiva-Recursos”
(Directiva nº89/665/CEE). A autonomização deste processo na secção II do
capítulo I do Título IV do CPTA “resulta da necessidade de assegurar
simultaneamente duas ordens de interesses, públicos e privados: por um lado,
promover neste domínio a transparência
e a concorrência, através de uma
protecção adequada e em tempo útil aos interesses dos candidatos à celebração
de contratos com as entidades públicas” ao mesmo tempo que se visa “garantir o
inicio rápido da execução dos contratos administrativos e a respectiva estabilidade depois de celebrados”[iii].
3.
Alterações
ao Contencioso pré-contratual com a reforma do contencioso administrativo
a.
Âmbito
O contencioso pré-contratual enquanto
processo urgente vem regulado nos artigos 100º e ss do CPTA. Enquanto meio
processual não diz respeito a todo o acto pré-contratual, este tem que
respeitar o objecto previsto no artigo 100º/1 CPTA. O contencioso
pré-contratual está assim destinado à impugnação de actos administrativos
relativos à formação de contratos de empreitada, concessão de obras públicas,
prestação de serviços e
fornecimento de bens – nº1 do artigo 100 º CPTA. Como afirma o Professor Vieira
de Andrade e a grande maioria da doutrina esta disposição tem que ser
enquadrada no âmbito do disposto do Código dos Contratos Públicos que se refere
a “aquisição de serviços” e “aquisição de bens móveis”[iv].
Com a reforma do contencioso
administrativo o objecto o contencioso pré-contratual vai ser alargado a
modalidades, (além das já referidas anteriormente contratos de empreitada,
concessão de obras públicas) como a concessão de serviços públicos, aquisição
ou locação de bens móveis e aquisição de serviços, esta última parte já
adaptada à terminologia presente no CCP como referimos anteriormente.
No seu nº2 o artigo 100º CPTA com a
reforma, faculta a definição de actos administrativos sujeitos ao regime do
contencioso pré-contratual.
Por fim no seu nº3 admite-se a cumulação de pedidos como
previsto nos termos do artigo 4º do CPTA seguindo a tramitação do artigo 102º
CPTA. Com a reforma este artigo vem esclarecer as dúvidas quanto à
admissibilidade de cumulação de pedidos de anulação com pedidos de condenação,
reconstituição e de anulação de contratos. Todas estas formas de cumulação
passam a ser permitidas o que antes da reforma, CPTA actual, não era
“susceptível de resposta normativa expressa por vida da remissão feita pelo
artigo 100º/1, na medida em que a remissão não abrande o artigo 47º CPTA”[v].
b.
Prazo
Com o actual CPTA o prazo para intentar
os processos do contencioso pré- contratual é de um mês a contar da notificação
dos interessados ou não havendo esta, do conhecimento do acto, artigo 101º do
CPTA. Este artigo é sujeito a muitas críticas na medida em que o prazo além de
ser muito curto é rígido, ou seja, aplica-se o prazo de um mês para intentar
acções que digam respeito ao contencioso pré-contratual tanto a particulares
como ao Ministério Público. Apesar das críticas, esta tem sido a posição da
Jurisprudência portuguesa.
Outro problema que se suscita é o de
que segundo esta concepção, interpretação
“literal”, mesmo os actos nulos têm só um mês, ora isto
não tem qualquer razão de ser uma vez que os actos nulos logo à partida não
produzem efeitos, daí não ser racional uma limitação tão curta para a
impugnação. Esta norma chega mesmo a ser contraditória com o raciocínio
adoptado neste código, veja-se o artigo 58º/1 do CPTA que dispõe, no que toca a
actos nulos, pela não sujeição a prazo para impugnação. Esta incoerência é
ainda mais grave quando pelo artigo 100º/1 do actual CPTA se remete para o
disposto na secção I do capítulo II do Título III, ou seja, artigos 50º e ss,
abrangendo assim o artigo 58º/1 CPTA, o qual está sistematicamente inserido na
Subsecção III , estando esta no âmbito da Secção I. Na nossa opinião se a
remissão –argumento sistemático - existe, mesmo que subsidiária não deixa de
ser válida, logo a lógica devia
ser a mesma, tutelado assim as expectativas e protegendo os interesses dos
visados.
Por fim, outra
questão suscitada pelo actual código no que toca ao prazo é a possibilidade de
aplicação ou não do artigo 58º/4 do CPTA no contencioso pré-contratual. A
generalidade da doutrina defende a não aplicação deste artigo, no entanto o
Professor Mário Aroso de Almeida[vi] defende que
nos casos de justo impedimento, actual 58º/4 al. c) e futuro 58º/4 al. a) do
CPTA, deve ser permitido, logo não tendo expirado o prazo de um ano, é
admissível a impugnação perante a demonstração que a tempestividade não seria
exigível a um cidadão diligente por verificação de uma situação de justo
impedimento. A posição do Sr. Professor será não só consagrada na reforma como
a concepção da reforma é mais abrangente considerando o artigo 101º CPTA
aplicável à contagem dos prazos o disposto nos artigos 58º/3 e 4 e 59º e 60º do
CPTA, não se considerando apenas a situação de justo impedimento mas também
casos de indução do interessado em erro e de atraso desculpável. No que toca ao
artigo 59º vem ser esclarecido e permitido o tema da suspensão de impugnação
contencioso quando é utilizado meio de impugnação no seu nº4 não prejudicando o
disposto no nº5 do interessado proceder à impugnação do acto na pendência da
impugnação administrativa ou de requer providência cautelar.
c.
Artigo 103º
CPTA
Importa referir antes de mais, que este
artigo com a reforma do contencioso administrativo vai deixar de existir
enquanto audiência pública como hoje se encontra prevista no artigo 103º do,
actual, CPTA. Este facto encontrará justificação nas palavras do Professor
Vieira de Andrade por não “ter assumido qualquer relevo prático”[vii]
desde que entrou em vigor. A sua falta de relevo justifica-se com o princípio
da celeridade presente nos processos urgentes, o qual seria contradita pela
realização de uma de uma audiência pública facultativa uma vez que o próprio
artigo permite a realização da audiência pública quando o tribunal “considere
aconselhável”. No entanto, a questão da audiência pública não desaparece
totalmente, encontrando-se a matéria regulada no novo artigo 102º/5 do CPTA ,
artigo relativo à tramitação no contencioso pré-contratual.
Este artigo deixa de se referir à
audiência pública e ganha nova face. É uma “inovação” da reforma do contencioso
administrativo e abrange a impugnação dos documentos conformadores do
procedimento. “Inovação” na medida em que o artigo antes não existia sob esta
redacção, mas ao mesmo tempo não se trata de inovação, mas antes de uma
autonomização e valorização do actual artigo 100º/2 do CPTA que também admitia
a impugnação directo dos documentos conformadores do procedimento. O nº 2 do
novo artigo 103º CPTA vem reconhecer legitimidade para deduzir pedido de
declaração de ilegalidade “por quem participe ou tenha interesse em participar
no procedimento em causa” ao mesmo tempo que permite a cumulação com o pedido de impugnação de acto
administrativo. Havendo cumulação de pedidos basta que um deles siga a forma de
processo urgente para que seja esta a adoptada, artigo 5º/1 CPTA.
O nº3 do artigo 103ºCPTA admite ainda a
dedução do pedido de declaração da ilegalidade na pendência do procedimento
desde que exista relação/conexão com os documentos que estão em causa. No seu
nº 4 o código vem esclarecer que a formulação de pedido de declaração de
ilegalidade dos documentos conformadores do procedimento não prejudica a possibilidade de
impugnação dos regulamentos que conformem mais do que um procedimento de
formação de contratos.
4.
Conclusão
Em jeito de conclusão é correcto
afirmar que com a reforma do contencioso administrativo o processo urgente
pré-contratual vai finalmente adquirir as formas que lhe foram destinadas e
previstas através da “Directiva-Recursos”, regime especial de origem
comunitária. São duas as maiores alterações no contencioso pré-contratual: em
primeiro lugar a consagração do efeito suspensivo automático de impugnação de actos
de adjudicação e a segunda permitir a cumulação num sentido mais lato em todo o
processo pré-contratual. Estas medidas além de se assegurar a celeridade, na
perspectiva em que vários pedidos terão resolução numa mesma acção, e justiça “viabiliza
um mercado de contratação pública são e transparente em que a concorrência
funcione de forme efectiva e as empresas tenham reais condições de igualdade de
se tornarem co-contratantes da Administração, distinguindo-se apenas pelo seu mérito”[viii].
[i] Vasco Pereira da
Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição,
Almedina, pág. 241 e ss.
[ii] Margarida Olazabal Cabral, Cadernos de Justiça Administrativa, n. 94 Julho/agosto 2012, pág.
38.
[iii] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 227.
[iv] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 226 - nota de rodapé 586.
[v] José Carlos Vieira
de Andrade, A Justiça administrativa (Lições), 11ª edição, 2011,
Almedina, pág. 229 e ss.
[vii] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça
administrativa (Lições), 11ª edição, 2011, Almedina, pág. 233.
[viii] Margarida Olazabal Cabral, Cadernos de Justiça Administrativa, n. 94 Julho/agosto 2012, pág.
41.
Visto.
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