A aceitação do acto,
figura prevista no artigo 56º do CPTA, reconduz-se a "um fenómeno de
estabilização dos efeitos do acto", implicando a perda do direito de
impugnar o acto lesivo, ou seja, o sujeito perde, com a verificação da
aceitação tácita, a sua posição jurídica substantiva.
Para a maioria da
doutrina (onde se incluem, por exemplo, os Professores Paulo Otero, Sérvulo
Correia, Marcello Caetano e Diogo Freitas do Amaral) e para a jurisprudência, a
aceitação tácita do acto é vista como um requisito negativo da legitimidade. Já
para uma parte minoritária (como os Professores Vieira de Andrade e Carlos
Cadilha), esta figura reconduz-se a um pressuposto processual autónomo. Há
ainda outra opinião na doutrina, sendo esta única: a do Professor Vasco Pereira
da Silva, que vem defender que a aceitação tácita do acto consubstancia uma
falta de interesse em agir processualmente.
Para o Professor,
Regente da cadeira, a fixação da figura no âmbito da legitimidade tem como base
resquícios históricos ("traumas de infância"), não sendo esta figura
autonomizada porque, de acordo com a concepção objectivista, eram negados aos
particulares a titularidade de direitos nas relações administrativas. Então,
para o Professor, esta figura, ou é um pressuposto processual autónomo, ou
trata-se antes de uma questão de interesse em agir. E defende que não faz
sentido reconduzir a figura à legitimidade porque essa concepção objectivista
(de não atribuição de direitos aos particulares nas relações administrativas)
já está claramente ultrapassada. Mas, quanto à diferenciação entre pressuposto
autónomo e interesse processual, o Professor não nos oferece grande explicação.
Afirma apenas que não há grandes vantagens em reconduzir a figura a um
pressuposto autónomo, sendo mais adequado reconduzir a figura ao interesse em
agir. Além de defender que é uma questão processual, o Professor defende ainda
que, havendo aceitação, o particular pode "revogar tal declaração ou
alterar o referido comportamento". Da nossa parte, até pensamos que o
ponto de vista do Professor tem alguma razão de ser. Ao se reconduzir a figura
ao interesse processual, e se o lesado intenta a acção, é porque de facto tem
interesse processual. No entanto, para darmos uma resposta definitiva quanto ao
enquadramento da aceitação do acto administrativo num dos pressupostos
processuais, temos de saber no que consistem.
A figura do interesse
processual (que, hoje em dia, é já um pressuposto processual autónomo, para a
maioria da doutrina) consiste na necessidade de tutela judicial de uma
determinada situação subjectiva. Como refere Sandra Lopes Luís,"trata-se
de aferir de modo objectivo a utilidade que o sujeito tem no recurso à via
judicial, isto é, saber se o recorrente tem uma necessidade de protecção
judicial para tutelar os seus direitos ou interesses legítimos e se
concomitantemente retira uma utilidade na procedência do pedido",
encontrando este pressuposto justificação na economia processual. Apesar da
autonomização deste pressuposto, há ainda divergências dentro deste. Sandra
Lopes Luís defende, ao contrário de Vieira de Andrade, que este pressuposto é
relativo às partes, e não ao processo, isto porque, "não obstante estarem
em causa as condições objectivas do sistema jurídico para se aceder à justiça,
a verdade é que a determinação da necessidade de tutela é aferida partindo-se
da situação concreta invocada pelo recorrente".
Já quanto à
legitimidade (neste caso, necessariamente activa) como pressuposto processual,
esta, de uma forma muito simples, consiste na invocação da titularidade de uma
situação jurídica, isto é, de um interesse juridicamente relevante e legítimo
ou de um direito subjectivo. Como Sandra Lopes Luís, consideramos que a
lesividade não faz parte do pressuposto da legitimidade, considerando-se antes
como parte integrante do pressuposto da impugnabilidade (a lesividade é uma
característica do acto, não das partes).
Então, a que figura
devemos reconduzir a aceitação do acto? Ou devemos antes considerá-la como um
pressuposto processual autónomo?
Mário Esteves de
Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira defendem que, se o lesado aceitou o acto
administrativo, é porque o não quis impugnar. Se o quisesse impugnar, não teria
praticado tais acções. Há, então, uma conformação com o resultado,
reconduzindo-se esta conformação a uma ilegitimidade (ou sejam, é um
pressuposto negativo da legitimidade). Do nosso lado, pensamos que está desde
logo afastada esta hipótese: como já referimos supra, não faz sentido colocar a
aceitação na esfera da legitimidade. Quem o defende, fá-lo porque a aceitação
está sistematicamente inserida na legitimidade, e porque a aceitação implica a
perda do interesse em lançar mão do recurso. A aceitação pressupõe sempre a
existência de um direito do recorrente. Portanto, quem aceita o acto, perde a
legitimidade. No entanto, não podemos concordar com esta posição: a aceitação
tem características muito específicas, não se podendo reconduzir a uma simples ilegitimidade.
A aceitação ultrapassa, claramente, o âmbito da legitimidade, produzindo
efeitos tanto a nível substantivo como processual. De forma simplista, a
aceitação extravasa já o âmbito da legitimidade, não se podendo reconduzir a
esta.
Já quanto a reconduzir
a figura ou ao interesse em agir ou a um pressuposto processual autónomo, aí
temos já mais dúvidas. A aceitação consiste numa manifestação de concordância
com o acto. Este acto, para ser "alvo" de aceitação, contém tanto
aspectos positivos como negativos (lesivos). Com a figura da aceitação,
pretende-se evitar comportamentos contraditórios: portanto, e a partir deste
ponto, não podemos concordar com o Professor Vasco Pereira da Silva. Se existiu
uma conformação com o acto, não pode mais tarde o lesado vir a impugná-lo,
consistindo a impugnação numa espécie de revogação da aceitação. Se é verdade
que o acto teve efeitos lesivos, também é verdade que o lesado se conformou com
eles, não podendo, portanto, contradizer-se.
Resta-nos, então,
caracterizar a aceitação do acto como um pressuposto processual autónomo.
Quando afirmamos que o recorrente não tem legitimidade, isso sucede logo porque
não é titular de uma posição jurídica substantiva. E a aceitação do acto não se
prende apenas com a posição substantiva do lesado.
Autonomizando este
pressuposto, devemos colocá-lo como um pressuposto relativo às partes. É
verdade que é um pressuposto negativo, sendo este especial, mas autonomiza-se
da legitimidade por ter especificidades que o diferenciam. Exige-se, para se
poder recorrer do acto, que o mesmo não o tenha aceite: se o tiver feito, não o
poderá impugnar.
Concordamos, então, com
Sandra Lopes Luís e com Carlos Cadilha, que, concluindo, afirma: “a aceitação
tácita do acto administrativo é um pressuposto processual autónomo que implica
a impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente, consoante a
aceitação ocorra após a prática do acto, mas antes da propositura da acção, ou
já na pendência desta".
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Bibliografia
Carlos Alberto
Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, Comentário ao Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, Almedina, 2010.
José Carlos Vieira de
Andrade, A justiça administrativa, 13ª edição, Almedina, 2014;
Mário Aroso de Almeida,
Manual de Processo Administrativo, Almedina, Outubro 2010;
Sandra Lopes Luís,
Aceitação do acto administrativo: conceito, fundamentos e efeitos – pgs. 186 e
ss;
Vasco Pereira da Silva,
O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2008;
Visto.
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