Do recurso hierárquico necessário

O recurso hierárquico em geral, como mecanismo fundamental sobre o qual assenta a hierarquia administrativa, constitui um meio pelo qual o superior hierárquico exerce os seus poderes de supervisão e substituição sobre o subalterno que terá praticado determinado acto. E, desde logo, o recurso hierárquico divide-se em duas espécies com raízes históricas: o recurso hierárquico necessário e o recurso hierárquico facultativo.

            Esta distinção foi feita com base no art. 25º/1 da LPTA, vigente até 2003, altura em que o contencioso administrativo sofreu uma reforma significativa. Até aí, este artigo fazia depender a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos mediante estes fossem de carácter definitivo ou executório. Assim, os actos administrativos praticados por orgãos sem qualquer superior hierárquico seriam efectivamente definitivos, assim como aqueles praticados por subalternos ao abrigo de delegação de poderes (e note-se que a hierarquia admnistrativa é afastada por esta), ou ainda no exercício de competências exclusivas.

            Os actos definitivos poderiam então ser imediatamente impugnados perante os tribunais, sendo possível que os interessados neles recorressem hierarquicamente, advindo desta situação a nomenclatura de recurso hierárquico facultativo. Por outro lado, os actos não definitivos dos subalternos seriam insusceptíveis de impugnação contenciosa, pelo que a única hipótese de reacção de um interessado seria o recurso hierárquico. Sendo essa a única via, a este recurso foi atribuído o nome de recurso hierárquico necessário, visto que tinha sempre que ser utilizado para salvaguardar os interesses pretendidos.

            Assim, e apenas caso a decisão do recurso hierárquico necessário fosse insuficiente para os recorrentes, estes poderiam então impugnar jurisdicionalmente a decisão definitiva do superior em causa. E note-se que esta era, de facto, a forma regular e padronizada do contencioso administrativo funcionar, visto que os actos definitivos dos subalternos tinham um âmbito bastante limitado, sendo o recurso hierárquico necessário a forma comum, tornando-se o recurso hierárquico facultativo apenas uma utilização excepcional.

            Ademais, aquando da revisão constitucional de 1989, em que se passou a garantir a impugnabilidade contenciosa de todos os actos administrativos que fossem lesivos de posições jurídicas subjectivas de particulares, sendo esses actos de carácter definitivo ou não, suscitaram-se várias dúvidas sobre a constitucionalidade do art. 25º/1 da LPTA, que não serão aqui desenvolvidas mas são, de qualquer forma, relevantes na evolução e desenvolvimento desta figura.

            Obtendo uma noção do que o recurso hierárquico necessário e facultativo representavam antes da reforma de 2003, interessa verificar se tal se mantém nos dias correntes. Assim, o recurso hierárquico será necessário se incidir sobre um acto administrativo insusceptível de impugnação jurisdicional; e facultativo se incidir sobre um acto administrativo que, logicamente, seja susceptível dessa mesma impugnação jurisdicional (ou omissão), de acordo com o art. 167º/1 do CPA.

              Por oposição à situação que anteriormente se mencionou, o art. 51º/1 do CPTA estabelece hoje a impugnabilidade contenciosa de todos os actos administrativos com eficácia externa, incluindo os actos praticados por subalternos que lesem posições jurídicas subjectivas de particulares. Ademais, o art. 59º/5 do CPTA constitui um forte argumento a favor da facultatividade dos recursos hierárquicos em regra, visto que considera a possibilidade de impugnação de actos administrativos na pendência de recursos hierárquicos que os tenham como objecto. Ora, como vimos por referência ao contencioso administrativo pré-reforma de 2003, a impugnação do acto administrativo só poderia ser admitida após o recurso hierárquico, algo que, aparentemente, foi já ultrapassado.