Acção administrativa
especial VS Acção administrativa comum (a dicotomia enganosa)
No âmbito
desta análise o que se pretende é elaborar uma breve explicação da distinção
entre ambas e analisar o que vai acontecer com o projecto de revisão do CPTA.
No actual
artigo 37º CPTA (o qual tem por epígrafe “objecto”) parece que o legislador
tentou inserir nesta acção “todos os litígios administrativos não especialmente
regulados, integrando a acção administrativa especial os processos relativos a
actos e regulamentos administrativos[1].
Este artigo está assim delimitado pela negativa, sendo meramente
exemplificativo.
·
Neste
âmbito inserem-se essencialmente 2 tipos de acções: acções de responsabilidade
civil e acções sobre contratos.
Já a acção
administrativa especial é consagrada no art. 46º CPTA e é dividida em 3
modalidades:
·
Impugnação
de actos administrativos (art. 50º e ss CPTA).
·
Condenação
à prática de acto administrativo legalmente devido (ou seja, acto que não foi
praticado e deveria ter sido).
·
Declaração
de ilegalidade ou omissão de normas (art. 66º e ss CPTA).
Qual a razão de ser desta diferença?
O essencial desta distinção era
concentrar na acção administrativa especial o que se entende ser o núcleo duro
da actividade administrativa e do contencioso administrativo (por se entender
que é o cerne da actividade administrativa o que por sua vez é característica
de administração tudo o que diz respeito a actos e regulamentos).
A administração como poder
administrativo normalmente actua através de actos ou de normas.
Existe ainda uma importante
diferença, pois para efeitos da acção administrativa especial existe tramitação
específica (art. 78º e ss CPTA), já a acção comum em termos de marcha segue as
regras do processo civil
Esta dicotomia está ainda relacionada
com o contencioso por natureza, o que era objecto necessário do contencioso, e
havia ainda o contencioso por atribuição, onde as matérias poderiam estar
entregues aos tribunais administrativos ou judiciais (sendo este um dos motivos
que está na dualidade).
Em relação
ao art. 37º CPTA existe ainda outro problema, nomeadamente no seu nº2 na al.
c): o legislador não foi coerente ao fazer esta consagração, pois o que está
aqui em causa é o contencioso inibitório ou pedido inibitório, onde se pede à
administração que não pratique um acto, e assim sendo deveria estar na acção
administrativa especial.
Apesar desta
má dicotomia existir esta está ainda mal classificada. Porquê?
Os nomes estão trocados, pois nos
tribunais administrativos há mais processos nos processos em relação a actos e
regulamentos do que quanto ao resto das matérias estabelecidas na acção
administrativa comum (pois a expressão comum foi utilizada pelo legislador no
sentido de frequente).
Existe ainda outra questão
relativamente a esta enganosa designação, nomeadamente em relação à cumulação
de pedidos, pois o CPTA admite amplamente a cumulação de pedidos (art. 4º e 47º
CPTA), e a partir do momento que isso se admite podem ser cumulados vários
pedidos, o problema é que sendo feito cada um isoladamente, podem seguir acções
diferentes, e de acordo com o art 5º CPTA, nesses casos é adoptada a forma da
acção especial, sendo o outro pedido como que “sugado” (ex: 1 acção especial e
5 acções comuns, basta existir 1 acção especial para que tudo o resto seja
especial).
Segundo o
Professor Vasco Pereira da Silva esta dicotomia não é justificada por
verdadeiras razoes de natureza pessoal, mas antes por pré-conceitos de natureza
substantiva, com origem nos “traumas da infância difícil”[2],
de entre eles:
·
Ideia
de poder administrativo, que justificaria regras excepcionais para actos e
regulamentos administrativos, traduzidos em acção especial que tradicionalmente
corresponderia à ideia de um contencioso limitado ou de mera anulação.
·
Concepção
de direito administrativo como conjunto de excepções ao direito civil.
Analisando de seguida o projecto de
revisão o que se altera?
Em 1º lugar verificamos uma grande
mudança logo no título II denominado “da Acção Administrativa”, ou seja,
verificamos que a dicotomia existente com bases no trauma da infância difícil e
da esquizofrenia terminou.
De seguida na nova redacção do art.
37º CPTA vemos que se encontram elencados de uma só maneira todas as formas de
acção administrativa que já são nossas conhecidas, de entre elas:
1. Impugnação de actos administrativos;
2. Condenação à prática de acto
administrativo devido;
3. Condenação à não emissão de acto
administrativo;
4. Impugnação de normas administrativas;
5. Condenação à emissão de normas
devidas;
6. Reconhecimento de situações jurídicas
subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico administrativas ou de
actos administrativos;
7. Reconhecimento de qualidades ou do
preenchimento de condições;
8. Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos
pela administração pública ou particulares;
9. Condenação da administração à adopção
das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses
violados;
10. Condenação da administração ao
cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas
jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de ato administrativo
impugnável;
11. Responsabilidade civil de pessoas
colectivas e dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes;
12. Condenação ao pagamento de
indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse
público;
13. Interpretação, validade ou execução
de contratos;
14. Questões de enriquecimento sem causa;
15. Relações jurídicas entre entidades
administrativas
Podemos
assim verificar que neste elenco encontramos tanto as anteriores situações previstas
para a acção administrativa comum bem como as acções administrativas especiais.
Neste
anteprojecto podemos ainda verificar que os artigos 46º e 47º CPTA foram
revogados, os quais obviamente não iriam sobreviver a esta unificação.
Esta unificação
terá mais facilidade de tratamento/tramitação dos processos perante os nossos
tribunais administrativos, podendo mesmo levar a uma maior celeridade dos
processos, podendo ainda concluir, tal como diria o Professor Vasco Pereira da
Silva que o nosso legislador colocou a sua psicanálise em dia.
Outra grande
solução deste anteprojecto é a inclusão da alínea i) do nº2, onde se consagra
expressamente no objecto da acção administrativa os litígios que envolvam as situações
de via de facto, eliminando-se muitos conflitos nesta matéria.
Segundo um
parecer feito pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais o
ideal seria adequar e compatibilizar o código de expropriações ao regime
processual que vier a ser previsto no CPTA de maneira a evitar incongruências e
regimes em parte contraditórios e sem que exista fundamento/razão válida.
Bibliografia
MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo», Almedina, Coimbra, 2014.
VASCO
PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio
Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª. edição, Almedina,
Coimbra, 2009.
-- «Novas e
Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudos sobre a Reforma do Processo
Administrativo», AAFDL, Lisboa, 2005.
-- «Temas e
Problemas de Processo Administrativo – Intervenções do Curso de Pós-graduação sobre
o Processo Administrativo» (“e-book”), ICJP, Lisboa, 2010,
[1] VASCO
PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio
Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª.
edição, Almedina, Coimbra, 2009, pág. 245
[2] VASCO
PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio
Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª.
edição, Almedina, Coimbra, 2009, pág. 246
Joana Diogo nº 20836
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