BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE O INSTITUTO DA ACEITAÇÃO DO
ACTO ADMINISTRATIVO
A aceitação do
acto administrativo, que se encontra regulado no artigo 56º, do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e no nº 4 do artigo 53º do Código
do Procedimento Administrativo (CPA), é um instituto de Direito Administrativo
que está consagrado no direito português desde o Código Administrativo de 1940,
no seu artigo 827º, e cuja positivação sofreu influências do direito processual
civil, onde se consagra a figura da aceitação da decisão jurisdicional que
implica a perda do recurso, no artigo 632º, do Código de Processo Civil (CPC).
Neste trabalho
propomos fazer uma breve excursão por alguns pontos que consideramos ser
essenciais para a compreensão e análise deste instituto, a saber: principais elementos
para a sua definição; efeitos da aceitação; e eventual relevância da aceitação
do acto no instituto da acção popular. [1]
A aceitação é
um acto jurídico mediante o qual se revela uma manifestação de concordância com
o conteúdo de um acto administrativo[2],
desde que tal seja desfavorável e lesivo dos direitos do sujeito aceitante. A
aceitação do acto extingue na esfera jurídica do sujeito, não só a
possibilidade de impugnação do acto, mas também o próprio direito ou interesse
do lesado, contribuindo, deste modo, para a estabilização dos efeitos do acto
na ordem jurídica.
SANDRA LOPES
LUÍS propõe três critérios classificativos da aceitação: 1. Forma –
distinguindo aceitação expressa [3]
e tácita; 2 – Momento – através do qual se contrapõem a aceitação sucessiva e
aceitação preventiva[4];
3 – Conteúdo – contrapondo-se a aceitação global e aceitação parcial.
Detemo-nos
sobre o que é a aceitação tácita do acto. Aceitação tácita é aquela que resulta
de factos praticados ou de declarações feitas com objecto diferente, mas que
apontam concludentemente no sentido de que o seu autor se conformou com os
efeitos do acto praticado, isto é, existe um comportamento incompatível com a
vontade de impugnar, pois se se quisesse impugnar não se praticariam tais actos
ou não se fariam tais declarações.
CARLOS CADILHA
recorre ao artigo 217º do Código Civil para definir a aceitação tácita,
considerando que “a aceitação é tácita quando se deduz de factos que com toda a
probabilidade a revelem.” Assim, os factos incompatíveis com a vontade de
recorrer só configuram uma aceitação tácita do acto administrativo quando deles
se possa depreender uma declaração tácita de vontade.
Importa
referir que nem todos os “factos incompatíveis com a vontade de impugnar”
revelam com toda a probabilidade a vontade de aceitar um determinado acto, mas
somente os factos dos quais se possa inferir uma declaração de vontade[5].
A lei fixa os
requisitos que a actuação do particular deve preencher para que se possa
considerar que consubstancia uma aceitação, seja ela expressa ou tácita. Em
primeiro lugar, a actuação do sujeito deve ser espontânea, isto é, assumida de
livre vontade. Casos motivados por situações de necessidade ou premência ou
comportamentos que se adoptem para evitar um mal maior do que aquele que
poderia advir da sua aceitação não consubstanciam uma aceitação espontânea. Em
segundo lugar, a aceitação (expressa ou tácita) tem de ocorrer sem reserva[6],ou
seja, da actuação deve decorrer uma vontade inequívoca de se aceitar um
determinado acto administrativo, tem de existir um comportamento que não
suscite dúvidas quanto à existência de uma vontade de aceitar integralmente o
conteúdo de um acto. Poder-se-ão levantar dúvidas se, havendo um comportamento
concreto incompatível com a vontade de impugnar, bastará a existência de uma
reserva escrita do direito de impugnar o acto, para que se afaste o efeito
preclusivo da aceitação. Contudo, o nº 2 do artigo 56º, do CPTA refere que se a
prática de um acto incompatível for acompanhada de reserva de impugnação, tal
não faz precludir a legitimidade para a impugnação do acto. A reserva pode ser
prestada de forma expressa – o sujeito, diante de um comportamento do qual se
poderia retirar a sua vontade de aceitar o acto, declara expressamente que não
é essa a sua intenção, não prescindindo de impugná-lo - ou de forma tácita – do
comportamento do sujeito do qual se pretende retirar uma manifestação de
vontade de aceitar, resultam circunstâncias que tornam esse comportamento
equívoco.
A aceitação do
acto administrativo apresenta-se genericamente como um instituto que impede o
sujeito aceitante de impugnar o acto por ele aceite, sendo este o principal e
único efeito consagrado expressamente pelo legislador no artigo 56º do CPTA,
fazendo precludir a faculdade de se poder aproveitar de garantias graciosas,
como decorre expressamente do artigo 53º, nº 4 do CPA. Contudo, a aceitação do
acto ultrapassa a ideia de uma simples preclusão do direito de impugnação. A
aceitação também produz efeitos relativamente aos sujeitos destinatários do
acto, isto é, aqueles sujeitos que aceitam o acto, não se alargando a quaisquer
outros sujeitos, mesmo que tenham um interesse no acto. A aceitação de um
sujeito não interfere na posição jurídica substantiva de outro sujeito.
A aceitação do
acto provoca a perda da posição jurídica substantiva, isto é, implica a perda
de qualquer direito ou interesse que se revele contrário com uma actuação
inicial de aceitação de um acto administrativo[7].
Será que a
aceitação do acto implica a sanação do seu vício inicial, isto é, será que
importa a convalidação do conteúdo do acto no ordenamento jurídico? Alguma
doutrina considera que com a aceitação se expurga o vício que afectava ab initio o acto, tendo a sua sanação
efeitos retroactivos.[8]
Segundo este entendimento, há uma convalidação do conteúdo do acto sendo que este
passará a ser tratado como se nunca tivesse sido ilegal. Tal orientação parece
não ser a melhor, pois tal entendimento só tem relevância quando a aceitação do
acto de verifique por parte de todos os interessados, pois havendo ainda a
possibilidade de algum sujeito impugnar o acto, este poderia vir a ser
considerado inválido. Não vemos como pode ser concebível que uma manifestação
de vontade de aceitação de um particular se possa reflectir na própria
administração, fazendo com que esta perda a faculdade de revogar o acto com
fundamento em invalidade.[9]
Em nossa opinião, a aceitação do acto administrativo não gera a convalidação do
seu conteúdo.
Contudo, a
aceitação do acto administrativo gera a convalidação dos seus efeitos, com a
ressalva de que os efeitos de estabilização do acto se restringem à pessoa do
aceitante, pois só em relação ao sujeito que aceita o acto é que a instauração
da acção pode corresponder a um efeito contraditório. [10]
Por último,
importa ponderar a questão de saber se a aceitação do acto administrativo por
parte dos sujeitos que poderiam contestá-lo em sede de acção popular[11]
é ou não relevante.
Se um sujeito
aceitar o acto no caso da acção popular, tal aceitação não gerará nos outros
sujeitos um grau de expectativa e confiança de que o acto aceite não vá ser
posto em causa portanto, pode o sujeito aceitante posteriormente impugnar o
acto sem que tal conduza a um venire
contra factum proprium. Posto isto, a eventual aceitação do acto não
preclude a possibilidade de o sujeito aceitante se fazer valer da acção
popular, se estiver em causa a defesa da legalidade e do interesse público. Não
se concebe a aceitação do acto administrativo como sendo relevante no âmbito de
acção popular.
Em suma, a
aceitação pressupõe um comportamento com um determinado conteúdo, através do
qual o sujeito exprime uma vontade que é valorada pelo Direito. A aceitação do
acto implica a perda de todos os meios processuais cujo uso consubstanciaria um
venire contra factum proprium
relativamente á posição inicial de aceitação.
Liliana Casado Mourato, Aluna nº
22303
[1] Não nos
pronunciaremos, contudo, sobre a natureza jurídica da aceitação do acto
administrativo.
[2]
O acto administrativo encontra a sua definição
legal no artigo 120º, do CPA. Há sobretudo duas concepçções doutrinárias sobre
o que se entende por acto adiministrativo. A concepção restrita de acto
administrativo defende que só cabe no conceito de acto, os actos reguladores
com eficácia externa, isto é, actos que definem inovatoriamente uma situação
jurídica e que produzem efeitos jurídicos imediatamente no âmbito das relações
entre a administração e os particulares, ficando fora do conceito todos aqueles
actos que não produzem efeitos reguladores de uma situação concreta. Por sua
vez, a concepção ampla, de que o professor Vasco Pereira da Silva é partidário,
sustenta que o acto abrange não só os actos reguladores de uma situação
concreta mas também todos os actos administrativos que não tenham esta característica e que
produzam simplesmente efeitos jurídicos, tais como os actos procedimentais e os
actos opinativos. Sandra Lopes Luís partilha igualmente desta concepção defendendo
que a susceptibilidade do acto administrativo produzir efeitos jurídicos não se
restringe aos casos de produção de efeitos jurídicos externos, não excluindo,
por isso, do conceito de acto aqueles que tenham uma eficácia meramente
interna.
[3]
Aceitação expressa do acto resulta de uma
declaração escrita ou oral com esse objecto, independentemente de o autor ter
consciência de que tal declaração faz precludir o seu direito de acção.
[4]
Sandra Lopes Luís rejeita os casos de acção preventiva, salvo os casos em que o
acto objecto da aceitação seja destinado a ser eficaz e haja fortes
probabilidades de em breve o vir a ser. Cfr. Sandra Lopes Luís in Aceitação do acto administrativo: conceito,
fundamentos e efeitos, páginas 98 a 111.
[5]
Carlos Cadilha é da opinião que se deve fazer uma interpretação restritiva do
nº 2, do artigo 56º, do CPTA, visto este preceito ser limitativo de uma
garantia constitucional de impugnação contenciosa.
[6]
O nº 4 do artigo 53º do CPA exclui a reserva na aceitação expressa e tácita.
Contrariamente, no artigo 56º do CPTA tal exclusão só vem expressamente
referida a propósito da aceitação tácita. Contudo, isto não invalida que tal
critério não seja igualmente aplicável à aceitação expressa.
[7]
A perda dos direitos ou interesses legítimos dos sujeitos aceitantes encontra a
sua justificação nos valores da segurança jurídica, da boa fé e da protecção da
confiança.
[8]
Encarando a aceitação do acto administrativo como manifestação de vontade
negocial que sana a ilegalidade do acto – José Carlos Vieira de Andrade, A Aceitação do Acto Administrativo, in
Boletim da Faculdade – Volume Comemorativo, Universidade de Coimbra, Coimbra,
2003.
[9]
Neste sentido: Rui Machete, Sanação (do
acto administrativo inválido), DJAP, vol. VII, 1996, p. 336 e ss.
[10]
Refutando a tese da convalidação dos efeitos do acto: Sandra Lopes Luís in Aceitação do acto administrativo: conceito,
fundamentos e efeitos – páginas 175 e ss.
[11]
Ver a propósito do instituto da acção popular o anterior post publicado neste blog
- http://traumasefigurasafinsdecontencioso.blogspot.pt/2014/10/no-diva-da-accao-popular-atribuicao-de.html
Visto.
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