QUE “MASSADA”!
Processos
em massa: breve análise crítica da reforma.
Maria Rita de Sousa
Cabral da Anunciação - 22055
I. Introdução II. Conceito de processo em massa III. Origem IV. Regime actual V. Alterações propostas VI. Crítica
Bibliografia
Conselho Superior do Tribunas Administrativos
e Fiscais, Parecer sobre o “Projecto de Revisão do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”; Instituto
de Ciências Jurídico Políticas Faculdade de Direito de Lisboa, “O
procedimento de massa urgente no anteprojecto de alteração do CPTA. A reforma
do Direito Processual Administrativo”,9 de Maio de 2014; http://contenciosoadministrativo-vps.blogspot.pt/.
.
I. A reforma do Contencioso
Administrativo, há muito esperada, pretende adequar o Contencioso
Administrativo ao desenvolvimento jurídico e às práticas dos nossos tribunais
que a reclamam. No âmbito da reforma do Contencioso Administrativo, surgem
questões, nomeadamente as relacionadas com os processos em massa, que suscitaram
o nosso interesse. Assim, é com o propósito de explorar e compreender as razões
de ser e as consequências das alterações nos processos em massa que me proponho
escrever este trabalho. Deixando, no entanto, a cargo da doutrina e da jurisprudência,
o futuro desenvolvimento do tema. Começarei por uma breve análise do conceito e
da origem do procedimento em massa, seguida de uma exposição do regime actual e
das propostas de reforma, encerrando com uma analise comparada e criticas
pessoas.
II. O processo em massa pode
ser definido essencialmente como um expediente de economia processual utilizado
no contencioso administrativo para conferir maior celeridade e uniformidade na
decisão de situações contemporâneas e materialmente idênticas, evitando
sobrecarregar os tribunais, sem deixar, no entanto, de atender ao acesso ao
direito e a necessidade de tutela efectiva dos particulares. Desta forma
dispensa que o tribunal se tenha de pronunciar autonomamente sobre todos os
processos que, embora incidam sobre esferas jurídicas distintas, tenham a mesma
natureza pelo que não impõem um juízo autónomo.
III. Historicamente, este
mecanismo teve origem na “Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa” de 1998 do Direito Espanhol (nos
seus artigos 37.º, 38.º e 111.º) como reacção à “massificação”,
motivada também pela crescente tutela dos particulares, das relações entre a
Administração Pública e os particulares.
IV. Os processos em massa estão no
âmbito da acção administrativa especial.
Actualmente estão consagrados no artigo 48.º do Código de
Procedimento do Tribunal Administrativo com a seguinte redacção:
Artigo 48.º
Processos em massa
1 - Quando sejam intentados mais
de 20 processos que, embora reportados a diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa, digam
respeito à mesma relação jurídica material ou, ainda que respeitantes a
diferentes relações jurídicas coexistentes em paralelo, sejam susceptíveis de
ser decididos com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de
facto, o presidente do tribunal pode determinar, ouvidas as partes, que seja
dado andamento a apenas um ou alguns deles, que neste último caso são apensados
num único processo, e se suspenda a tramitação dos demais.
2 - O tribunal pode igualmente
determinar, ouvidas as partes, a suspensão dos processos que venham a ser intentados na pendência do
processo seleccionado e que preencham os pressupostos previstos no número
anterior.
3 - No exercício dos poderes
conferidos nos números anteriores, o tribunal deve certificar-se de que no
processo ou processos aos quais seja dado andamento prioritário a questão é
debatida em todos os seus aspectos de facto e de direito e que a suspensão da
tramitação dos demais processos não tem o alcance de limitar o âmbito da instrução,
afastando a apreciação de factos ou a realização de diligências de prova
necessárias para o completo apuramento da verdade.
4 - Ao processo ou processos
seleccionados segundo o disposto no n.º 1 é aplicável o disposto neste Código
para os processos urgentes e no seu julgamento intervêm todos os juízes do
tribunal ou da secção.
5 - Quando, no processo
seleccionado, seja emitida pronúncia transitada em julgado e seja de entender
que a mesma solução pode ser aplicada aos processos que tenham ficado
suspensos, por estes não apresentarem qualquer especificidade em relação
àquele, as partes nos processos suspensos são imediatamente notificadas da
sentença, podendo o autor nesses processos optar, no prazo de 30 dias, por:
a) Desistir do seu próprio processo;
b) Requerer ao tribunal a
extensão ao seu caso dos efeitos da sentença proferida, deduzindo qualquer das
pretensões enunciadas nos n.os 3, 4 e 5 do artigo 176.º;
c) Requerer a continuação do seu
próprio processo;
d) Recorrer da sentença, se ela tiver sido proferida em primeira
instância.
6 - Quando seja apresentado o
requerimento a que se refere a alínea b) do número anterior, seguem-se, com as
devidas adaptações, os trâmites previstos nos artigos 177.º a 179.º.
7 - Se o recurso previsto na alínea
d) do n.º 5 vier a ser julgado procedente, pode o autor exercer a faculdade
prevista na alínea b) do mesmo número, sendo também neste caso aplicável o
disposto no número anterior.
No n.º 1
deste artigo são exigidos três requisitos cumulativos para se poder recorrer ao
mecanismo dos processos em massa: (i) terem sido intentados mais de 20
processos; (ii) haver diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa;
(iii) haver identidade da relação jurídica controvertida ou identidade das
normas aplicáveis à mesma matéria de facto relativa a relações jurídicas
distintas.
A estes
três requisitos parece acrescer um quarto, da necessidade de todos os processos
serem apresentados no mesmo tribunal, um requisito indirecto que resulta do
princípio da territorialidade. letra da lei parece circunscrever a sua
aplicação aos casos que corram dentro de um tribunal. Contudo, alguma doutrina
que faz uma interpretação extensiva do artigo para abarcar a sua aplicação a
pedidos de tribunais diferentes.
Compete
ao presidente do tribunal declarar o processo em massa e a capacidade para
decidir quais os processos que continuam ou que ficam suspensos.
V. Sobre esta matéria o Projecto de Revisão
do CPTA apresenta alterações ao artigo 48.º e cria uma processo urgente em procedimentos
de massa nos artigos 97.º e 99.º.
Atendendo à exposição
de motivos no Projecto de Revisão, vemos que o mesmo pretende “dar uma resposta
célere aos chamados processos de massa, visando assegurar a concentração num
único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os
participantes em procedimentos de massa – concursos na Administração
Pública – pretendem deduzir no
contencioso administrativo”.
E ainda no preâmbulo
temos “nos artigos 97.º e
99.º a previsão de uma nova forma de processo urgente, dirigida a dar resposta
célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em
domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de
exames, com um elevado número de participantes. O novo regime dos procedimentos
de massa visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único
tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no
contencioso administrativo.”
Cumpre então agora
atender às alterações concretas e no seguinte ponto já nos debruçaremos sobre a
evolução ou retrocesso que irão conformar estas alterações.
Comecemos então por
distinguir o mecanismo dos processos em massa (art. 48.º) do procedimento de
massa urgente (arts. 97.º e 99.º), que não se confundem.
- no artigo 48 temos
um mecanismo de agilização processual aplicável a todos os tipos de processos,
enquanto nos artigos 97.º e 99.º o procedimento previsto é um tipo de processo
urgente específico, com tramitação própria;
- o artigo 48.º obriga
à agregação se o juiz o determinar quanto a processo em curso, pelo contrário, no
procedimento dos artigos 97.º e 99.º as partes são livres de se coligar, embora
fiquem impedidas de propor novas acções se não o fizerem.
- é possível aplicar o
mecanismo dos processos em massa ao procedimento de massa: uma vez coligados os
autores, o juiz pode seleccionar um ou vários processos piloto, em aplicação do regime do
artigo 48.º PCPTA.
Vejamos agora as
alterações.
A proposta de
alteração do artigo 48.º é a seguinte:
Artigo 48.º
[…]
1 - Quando, num mesmo tribunal, sejam intentados mais de
dez processos que, embora referidos a diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa, digam
respeito à mesma relação jurídica material ou, ainda que respeitantes a diferentes relações
jurídicas coexistentes em paralelo, sejam susceptíveis de ser decididos com
base na aplicação das mesmas normas a
situações de facto do mesmo tipo, o presidente do tribunal deve
determinar, ouvidas as partes, que seja dado andamento a apenas um ou alguns
deles, que, neste último caso, são apensados num único processo, e se suspenda
a tramitação dos demais.
2 – […].
3 – […].
4 - O
disposto nos números anteriores
também é aplicável quando a
situação se verifique no conjunto de diferentes tribunais, podendo o impulso
partir do presidente de qualquer dos tribunais envolvidos ou de qualquer das
partes nos processos em causa.
5 - A aplicação do regime do presente artigo a situações
de processos em massa existentes em diferentes tribunais, segundo o previsto
no número anterior, é determinada
pelo Presidente do Supremo
Tribunal Administrativo, a quem compete estabelecer qual ou quais os processos
aos quais deve ser dado andamento, com suspensão dos demais, oficiosamente
ou mediante proposta dos
presidentes dos tribunais envolvidos.
6 - Ao processo ou processos selecionados segundo o
disposto no n.º 1 é aplicável o disposto neste Código para os processos
urgentes e no seu julgamento intervêm todos os juízes do tribunal ou da
secção.
7 - Quando, no processo selecionado, seja emitida
pronúncia transitada em julgado, as partes nos processos suspensos são
notificadas da decisão, podendo o autor nesses processos optar, no prazo de
trinta dias, por:
a) Desistir do pedido;
b) Requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos efeitos
da sentença proferida, deduzindo qualquer das pretensões enunciadas nos n.ºs 3,
4 e 5 do artigo 176.º;
c) Requerer a continuação do seu próprio processo;
d) Recorrer da sentença proferida no processo selecionado
quando esta não tenha sido objeto de recurso.
8 - Quando seja apresentado o requerimento a que se refere
a alínea b) do número anterior, seguem-se, com as devidas adaptações, os
trâmites previstos nos artigos 177.º a 179.º.
9 - Se o recurso previsto na alínea d) do n.º 7 vier a ser
julgado procedente, pode o autor exercer a faculdade prevista na alínea b) do mesmo número, sendo também neste
caso aplicável o disposto no número anterior.
Fazendo
uma súmula das alterações interessantes, temos que: o novo artigo 48º diminui
para mais de 10 o número de processos intentados no mesmo tribunal; depois numa
redacção quase dicotómica, dispõe o n.º 4 que apesar do n.º 1 referir processos
"no mesmo tribunal", o regime também se poderá aplicar se o número
resultar de um conjunto de processos em tribunais diferentes, podendo esse
impulso partir quer de qualquer um dos presidentes dos tribunais envolvidos,
quer das próprias partes; o n.º 5 limita a decisão final de aplicação do regime
dos processos em massa ao Presidente do Supremo Tribunal Administrativo; e o n.º
6 remete ainda os processos em massa para o regime dos processos urgentes,
aplicando-se nestes casos a proposta de artigo 99º, quanto à tramitação urgente
de processos em massa.
Quanto aos artigos 97.º e 99.º seguem as alterações:
SECÇÃO I
CONTENCIOSO
ELEITORAL E PROCEDIMENTOS DE MASSA
Artigo
97.º
[…]
1 – Regem-se pelo disposto na presente secção e, no
que com ela não contenda, pelo disposto nos capítulos II e III do Título II:
a) O contencioso dos atos administrativos em
matéria eleitoral da competência dos tribunais administrativos;
b) O contencioso dos atos administrativos
praticados no âmbito de procedimentos de massa, com o âmbito estabelecido na
presente secção.
2 – Os processos abrangidos pelo contencioso
regulado na presente secção podem dar lugar à emissão de pronúncias de
anulação, declaração de nulidade ou inexistência de atos administrativos e/ou
de condenação à prática de atos devidos.
3 – Nos processos abrangidos pelo contencioso
regulado na presente secção, a ausência de reação contra atos procedimentais
com eficácia externa ou decisões finais adoptadas no âmbito de procedimentos
encadeados impede o interessado de
reagir contra as decisões subsequentes, com fundamento em ilegalidades
cometidas ao longo da sequência procedimental.
4 – Uma vez intentada uma ação abrangida pelo
contencioso regulado na presente secção, é no âmbito desse processo e perante o
tribunal em que este corra os seus termos que os demais interessados devem
fazer valer as suas pretensões que envolvam a apreciação do mesmo acto jurídico
ou de outros atos praticados no mesmo contexto.
5 – Para efeitos do disposto no número anterior,
nos processos regulados na presente secção, há despacho liminar, mediante
o qual o juiz manda publicar
anúncio da propositura da ação pelo meio e no local utilizados para dar
publicidade ao acto ou atos a que ela se reporta, a fim de promover a coligação
de autores pelo prazo de dez dias. 68
Artigo
99.º
Contencioso
dos procedimentos de massa
1 – Para os efeitos do disposto na presente secção,
e sem prejuízo de outros casos previstos em lei especial, o contencioso dos
atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende
as acções respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos nos
seguintes domínios:
a) Concursos de pessoal cujos participantes sejam
em número superior a 20;
b) Procedimentos de realização de provas cujos
participantes sejam em número superior a 20;
c) Procedimentos de recrutamento cujos envolvidos
sejam em número superior a 20.
2 – Salvo disposição legal em contrário, o prazo de
propositura das acções a que se refere o presente artigo é de um mês e, salvo
nos casos abrangidos pela previsão do n.º 1 do artigo 20.º, elas devem ser
propostas no tribunal administrativo de círculo de Lisboa.
3 – O modelo a que devem obedecer os articulados é
estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da
justiça.
4 – Quando, por referência ao mesmo procedimento,
seja proposta mais do que uma ação, os respetivos processos são objeto de
apensação obrigatória àquele que tiver sido intentado em primeiro lugar,
segundo o disposto no artigo 28.º.
69.º.
5 – Os prazos a observar durante a tramitação do
processo são os seguintes:
a) 20 dias para a contestação;
b) 15 dias para a decisão do juiz ou do relator, ou
para o despacho deste a submeter o processo a julgamento;
c) 10 dias para os restantes casos.
6 – Nos processos da competência de tribunal
superior, quando não seja decidido pelo relator, o processo é julgado,
independentemente de vistos, na
primeira sessão que tenha lugar após o despacho referido na alínea b) do número
anterior.
Resumindo mais uma vez
as alterações que despertaram o nosso interesse temos que: o artigo
99º requer a prática ou omissão de um acto administrativo num de três âmbitos:
(i) concursos de pessoal, (ii) realização de provas, (iii) recrutamento, e que o número de processos seja
superior a 20; o n.º 2 estabelece o prazo de proposição de acções em apenas um
mês; a competência está limitada ao Tribunal Administrativo de Círculo de
Lisboa; o n.º 3 dispõe que o modelo dos articulados é fixado por Portaria; e o
n.º 4 fixa uma prioridade temporal.
VI. As alterações propostas pelo
projecto de revisão parecem-nos que “tentam tratar o doente, mas não o curam”. Assim, apesar de tentar suprir algumas deficiências actuais
neste instituto e de pretender, como vimos, conferir-lhe maior celeridade e
eficiência, as suas medidas não são os melhores “remédios”.
Para se compreender esta afirmação cumpre então fazer uma critica
mais detalhada dos pontos que nos levaram a tal conclusão.
Começando pelas alterações do artigo 48.º, nomeadamente a
alteração quantitativa do primeiro requisito, entendemos que a alteração do
número de processos de 20 para 10 em princípio parece fazer
sentido pois um tribunal pode resolver um conjunto de processos menores a uma
velocidade mais rápida, porém na prática levará a um aumento dos processos em
massa.
Seguindo,
o artigo 48.º n.º 4 vem alargar, na minha opinião bem, o âmbito do instituto
alterando o quarto requisito supra
mencionado, porém, o art, 48.º n.º 5 poderá
colocar o problema de saber se o Presidente do Supremo Tribunal tem capacidade
para, de maneira célere, tomar essas decisões, pondo em causa a efectividade
desta alteração.
Relativamente
à opção dos arts. 97.º, 99.º e do nº6 do artigo 48.º do Projecto que vêm
ampliar a concepção de processo urgente de forma a abranger também os
procedimentos em massa, entendemos que pode inverter a natureza do processo
urgente pensado para situações cuja natureza e circunstâncias próprias, carecem
de uma decisão de mérito definitiva elaborada em tempo útil e de forma célere.
Quanto
ao artigo 97.º n.º 3 “afigura‐se‐nos que
o regime vertido no seu n.º 3 sendo válido para as acções relativas ao
contencioso eleitoral, tal como doutrinária e jurisprudencialmente vem sendo afirmado,
já se não perspectiva como acertado quanto aos procedimentos em massa com o
objecto inserto no artigo 99.º do CPTA/Projecto, já que os mesmos inserem‐se na mesma secção I. Com efeito, o referido regime
passa a consagrar uma regra de preclusão de impugnação dos actos que foram
sendo praticados no procedimento e que, assim, se consolidam como “caso
decidido” visto ali se prever que “nos processos abrangidos pelo contencioso
regulado na presente secção, a ausência de reacção contra actos procedimentais
com eficácia externa ou decisões finais adoptadas no âmbito de procedimentos
encadeados impede o interessado de reagir contra as decisões subsequentes, com
fundamento em ilegalidades cometidas ao longo da sequência procedimental”
[sublinhados nossos].Face a este regime e no quadro do meio de impugnação
relativo ao contencioso dos procedimentos em massa com o objecto previsto no
artigo 99.º do CPTA/Projecto os actos/decisões finais deixam de poder ser
anulados com fundamento em ilegalidades cometidas na sequência procedimental,
desde logo, os actos de abertura do procedimento/concurso” [2].
Outro problema relevante é levantado pelo pressuposto de
20 processos determinado no artigo 99.º, que é “quiçá
demasiado reduzido porquanto poucos serão os concursos/procedimentos com número
inferior, no que redundará num elevado número de processos com natureza urgente
a acrescer aos já existentes” [3].
O artigo 99.º n.º 2 merece também critica da nossa parte pois
deixa de atender ao princípio da territorialidade, em prol do princípio
da economia processual, por razões que não atingem bem os objectivos propostos.
“Metropolizando” estes
processos, centralizando-os num só Tribunal, irá contribuir-se para uma
sobrecarga e consequentemente um atraso nos restantes processos do Tribunal
Administrativo do Círculo de Lisboa, que atenta contra o princípio da economia
processual e contra o Principio da Competência na sua vertente territorial.
Parece-nos
também criticável o prazo de um mês, mesmo do ponto de vista da
constitucionalidade, nomeadamente do artigo 20.º da Constituição, pois irá
lesar os direitos dos particulares, visto que num mês poderão nem compreender
bem os prejuízos que a actuação da administração provocou.
Face ao 99.º n.º 3 apesar de já se terem levantado vozes questionado
uma eventual insegurança processual
se fossem invocadas excepções dilatórias causadas por constantes alterações
no modelo dos articulados, não parece no entanto que seja uma critica forte. Penso
que do ponto de vista da organização é um progresso, indo ao encontro do
previsto no actual artigo 78º nº5
Numa
última critica, o n.º 4 do artigo 99º consagra uma prioridade temporal de forma
rígida, o processo "principal" deveria ser aferida segundo outros
critérios, como por exemplo, atendendo ao processo com a maior amplitude, de
forma a aproveitando ao máximo o processo de massas.
Estamos
então em linha com o parecer do Conselho Superior do Tribunas Administrativos
e Fiscais quando afirma “que as alterações propostas, (...), não corporizam um ganho de eficiência,
simplificação e de resolução de problemas existentes, antes pelo contrário“[4] .
Assim, para quem esperava uma maior evolução, estas alterações
representam uma verdadeira “massada”!
[1] Cfr. “O procedimento de massa urgente no anteprojecto de
alteração do CPTA. A reforma do Direito Processual Administrativo”
Instituto de Ciências Jurídico Políticas Faculdade de Direito de Lisboa .9 de Maio
de 2014. Disponível em http://www.icjp.pt/sites/default/files/cursos/documentacao/ppt_joao_tiago_silveira.pdf.
[2] Cfr. Conselho Superior do Tribunas Administrativos e Fiscais,
Parecer sobre o “Projecto de Revisão do
Código do Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais”. Disponível em http://www.cstaf.pt/Pareceres/CSTAF.Parecer.Revis%C3%A3o%20ETAF_CPTA.pdf.
[3] Cfr. Conselho Superior do Tribunas Administrativos e Fiscais,
Parecer sobre o “Projecto de Revisão do
Código do Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais”. Disponível em http://www.cstaf.pt/Pareceres/CSTAF.Parecer.Revis%C3%A3o%20ETAF_CPTA.pdf.
[4] Cfr. Conselho Superior do Tribunas Administrativos e Fiscais,
Parecer sobre o “Projecto de Revisão do
Código do Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais”. Disponível em http://www.cstaf.pt/Pareceres/CSTAF.Parecer.Revis%C3%A3o%20ETAF_CPTA.pdf.
Visto.
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