A consagração de uma acção de
condenação à administração, como modalidade de acção especial, marca todo paradigma do, até então, recurso contencioso. As situações que pretendemos
analisar careciam, no modelo jurisdicional anterior, de uma protecção semelhante
à actualmente existente. Toda a lógica processual estava inquinada na
necessidade de impugnação de actos, e só esta permitiria ao interessado reagir
em juízo contra a administração.
A atribuição deste
significado jurídico negativo de indeferimento ao silêncio da administração, contado
como a ausência de uma decisão expressa daquela relativamente a uma petição que
lhe seja dirigida, a sua matriz histórica no direito francês. Um sistema em que
o recurso do interessado é concebido como um processo contra um ato, a falta de
uma decisão que se pronunciasse expressamente sobre o pedido formulado pelo
particular, constituía um obstáculo ao acesso da justiça administrativa. Daí
que se tenha arranjado uma ficção legal em face da inércia da administração, como a existência de
um ato administrativo de indeferimento, susceptível de impugnação, como se fosse
um verdadeiro ato administrativo[1].
Com a reforma do nosso código o acesso
à justiça deixa de depender da existência de um ato susceptível de impugnação.
Inovou-se na criação de um meio processual especialmente vocacionado para estas
acções contra omissões, contra a pura inércia da administração. Como refere
Aroso de Almeida, «o incumprimento, no prazo legal do dever de decidir, por
parte da Administração, passa a ser tratado como a omissão pura e simples, que
efectivamente é, ou seja, como um mero facto constitutivo do interesse em agir
em juízo para obter uma decisão judicial de condenação à prática do ato
ilegalmente omitido».
Começou a impor-se na doutrina a
ideia de que o CPTA procedeu à exclusão da figura do indeferimento tácito. Outra
não será a solução tendo em conta que a finalidade do ato tácito negativo seria
o de assegurar ao interessado o exercício de uma garantia jurisdicional, que com
a previsão de um novo meio processual, especialmente vocacionado contra a
inércia da Administração, lhe retira toda a utilidade. Assim, a previsão destas
situações teve o alcance de derrogar tacitamente o artigo 109º CPA na parte em
que estabelece a faculdade do interessado presumir indeferida a pretensão para
poder agir contenciosamente[2]. Contudo,
esta exclusão não se aplicará no disposto quanto ao prazo procedimental para o
qual a administração tem que decidir os requerimentos apresentados (prazo
fixado em 90 dias, artigo 109º/2 CPA).
Em concordância com
tudo isto temos presente que toda a configuração dada ao artigo 67º CPTA e no
cuidado do próprio código com a utilização da palavra silêncio em diversos preceitos[3], como também o termo indeferimento, que
agora se refere unicamente a verdadeiros actos administrativos expressos e não
às situações de pura omissão, faz-nos progredir no entendimento da exclusão da
figura.
Será agora necessário analisar a acção
de condenação à prática do ato devido, começando por delimitar o seu objecto,
para a fim compreender a situação que, dentro do âmbito de aplicação do
instituto, pretendemos analisar.
Como o próprio nome da acção o indica,
trata-se de uma condenação. Tem carácter impositivo pois o tribunal impõe à
administração a adopção de um certo comportamento, mormente a prática de um ato. O
ato efectivamente devido será um ato administrativo, não podendo ser qualquer outra
conduta. É importante referir que o objecto do processo não é o ato
administrativo mas antes a pretensão do interessado[4]
com causa na conduta que a administração estaria vinculada a realizar e omitiu.
Sobre a disciplina legal para a acção
a analisar, encontramos em toda a leitura do artigo 67º CPTA um primeiro
pressuposto para que possa ser proposta uma acção de condenação à prática do ato
administrativo: é necessário que o interessado tenha apresentado um
requerimento, desta forma constituindo órgão competente no dever de decidir. E
isto é abrangido seja qual for o fundamento em que o interessado sustente a sua
pretensão, podendo resultar de norma legal, de disposição regulamentar ou de um
vínculo contratual[5].
Disposto isto, para o caso de pura
inércia da administração, é ainda necessário que, naqueles casos em que o
interessado deduziu um requerimento à prática de um ato por parte da
administração, não foi proferida qualquer resposta ou decisão até ao prazo
fixado legalmente para a administração o fazer[6]. Não
existindo qualquer resposta origina-se uma omissão. Esta omissão não é um nada
fazer. Só existe omissão por parte da administração quando existem deveres da
sua competência e esta não os prática originando a violação desses mesmos
deveres, o que permite ao interessado obter resposta por via contenciosa.
Com a imposição,
por parte do Tribunal, da prática do ato devido pela administração, a sentença
pode ter uma de duas formas. A sentença pode culminar na condenação à prática de
um ato administrativo com um conteúdo já determinado, como por outro lado, a
condenação à prática de um ato com um conteúdo indeterminado, tendo em conta
que a realização de certos actos estão na inteira responsabilidade e competência
da administração mas em que o Tribunal pode delimitar os elementos discricionário quanto aquela decisão. Desta ideia não pode resultar uma
substituição do poder de decidir, ainda que o Tribunal possa indicar uma
conduta correctiva a ser tomada pela administração[7]
numa clara acepção do princípio da tutela jurisdicional efectiva, mas haverá um
cuidado redobrado na utilização desta prerrogativa ditada pela possibilidade de
violação do princípio da separação de poderes.
.
Raquel da Paz LourençoNº 22485
[1] A impugnação contra o indeferimento era uma mera
ficção legal, criada para servir como instrumento de garantia dos particulares,
destinado a por termo à falta de decisão e a servir como fundamento do acesso
daquele interessado ao recurso anulatório.
[2] Neste
sentido Vasco Pereira da Silva e Aroso de Almeida;
[3] Artigos
69º/1 e 79º/5 CPTA
[5] Neste sentido,
Mário Aroso de Almeida;
[6] Artigo
67º/1 a) CPTA
[7] Como refere
Vasco Pereira da Silva, a
consagração deste tipo de sentenças significa ultrapassar os velhos traumas de
infância do Contencioso Administrativo, decorrentes da passagem do “processo ao
acto” para o “juízo sobre a relação jurídica”, através da atribuição ao
tribunal de um papel “activo”, e não meramente “reactivo” no julgamento do
litigio.
Visto.
ResponderEliminar"omissão do silêncio"???