Existe
um dever de decidir genericamente previsto no artigo 52º da CRP, que permite a
todos os cidadãos a apresentação, a quaisquer autoridades, de petições para a
defesa dos seus direitos ou interesses gerais, tendo essas mesmas autoridades de
decidir dentro de um prazo razoável.
Este dever, no âmbito
do Direito Administrativo, está consagrado no 9º/1 do CPA enquanto princípio da
decisão dos órgãos administrativos sobre os assuntos da sua competência, quando
os particulares lhes apresentem petições para a defesa os seus interesses
pessoais ou metaindividuais. Exceciona-se o nº2 desse preceito, relativo aos
requerimentos repetitivos.
Neste
mesmo contexto, com a revisão constitucional de 1997, o artigo 268º/4 da CRP
passou a garantir a tutela jurisdicional efetiva dos particulares a determinada
prática de atos administrativos legalmente devidos. Assim surgiu a figura da
ação administrativa especial de para condenação à prática de ato devido. Para Vieira
de Andrade, foi uma opção do legislador, pois podia ter sido criada outra
figura como uma pronúncia jurídica declarativa ou uma sentença substitutiva.
O
incumprimento deste dever de decidir pode surgir pela forma de omissão ilegal
ou recusa de um ato administrativo, aplicando-se então o artigo 66º do CPTA,
sendo assim atos de conteúdo negativo. Nestes casos, o objeto do processo a ser
a pretensão do interessado e não o ato de indeferimento em si nesses casos
pelo66º/2 e 51º/4 do CPTA.
O objetivo é a
condenação da entidade competente a, dentro de um certo prazo, praticar um ato
administrativo que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado. Tendo porém em
conta que, pese embora sendo um ato legalmente devido que a administração devia
ter emitido e não o fez, não se deve olvidar a existência de casos em que a
administração tem um poder discricionário para decidir. Assim, Para Vieira de
Andrade, este “ato legal” deve ser entendido em sentido amplo, abrangendo desta
forma os casos de omissão e recusa já referidos e excluindo os casos em que
apenas existe um mero dever de boa administração. Mas também abrange com esta
posição os atos de contratos devidos e casos de normas constitucionais,
internacionais ou comunitárias e princípios jurídicos aplicáveis e até mesmo à
atos administrativos cuja imposição resulte da prática de atos anteriores.
O artigo 67º do CPTA
prevê três hipóteses para esta ação: a) Quando tenha sido apresentado
requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir e não tenha
sido proferida decisão dentro do prazo estabelecido, tratando-se então de casos
de pura omissão administrativa; b) Quando tenha sido recusada a prática de ato
devido, nos casos de um indeferimento expresso; c) quando tenha sido recusada a
apreciação de requerimento dirigido à prática do ato. E aqui existe um dever de
decidir quanto à pretensão ou mesmo de acordo com ela se esta corresponde ao
conteúdo de um poder vinculado.
Para Vieira de Andrade não
é só objeto da ação de condenação à pratica de ato devido os casos do 67º acima
referido. Mas, deve-se entender que se pode aplicar nestes casos também a ação
coletiva, a ação popular e a ação pública. Tendo também em conta que para o
mesmo autor, também é possível esta ação para casos em que o indeferimento é
indireto, podendo ser suplementar ou consequencial, se a mera impugnação não
for suficiente para proteger direitos e interesses do particular ou nos casos
de concorrência positiva em que pode ser ele o beneficiado com cumulação com
outros pedidos de anulação aplicando o 47º/2/a) do CPTA.
No entanto nem sempre é
totalmente cristalino o recurso à ação para condenação à prática de ato
legalmente devido já que existem caos de fronteira. Como, a título de exemplo,
quando um ato é parcialmente favorável ou desfavorável, já que aqui o ato é
parcialmente positivo na medida em que defere parcialmente o pedido do
interessado, com o artigo 70º/3 do CPTA a dar a entender que se trataria
impugnação de atos. Já, Aroso de Almeida defende que como o interessado tem
como pretensão o objeto, também aqui se trata de uma condenação à prática de
ato devido. E, para outro sector da doutrina, deve-se dividir o ato pelo seu
conteúdo positivo e negativo, com o negativo a ser condenação à prática de ato
devido.
Outra “zona cinzenta”
da matéria sub judice, são os atos de conteúdo ambivalente, como
numa adjudicação a favor de um dos concorrentes, já que só é positivo para este
pois os restantes excluídos do procedimento contratual, o ato é naturalmente
negativo. Para parte da doutrina como positivo o ato seria impugnação. Porém,
para outra parte, já que é quem perde que normalmente propõe a ação, seria
condenação à prática de ato devido.
Quanto ao 67º/a), o
autor deve ter apresentado um requerimento prévio que tenha constituído o órgão
competente no dever de decidir, sendo que isto habilita o interessado à
propositura da ação desde que exista interesse em agir, pois na sua falta não
há ação. Mas, para Aroso de Almeida este preceito não esgota toda a disciplina
da matéria, sendo admissíveis as situações previstas no 47º/2/a) do CPTA. Já nos
casos de inércia no cumprimento da lei não é preciso requerimento. E, para
Vieira de Andrade nos casos de deveres oficiosos concretos, ou seja, em casos
como na ação pública ou interesses e direitos dos particulares legalmente
protegidos ou com cuidados na ação popular não pública, é possível não ter que
apresentar este requerimento, mas exigindo a concretização do dever e a
comprovação do atraso manifesto no cumprimento da lei.
A
legitimidade, por sua vez, encontra-se no artigo 68º do mesmo diploma. A
legitimidade ativa é do titular de um direito ou interesse legalmente protegido.
E quando se trata de deveres não oficiosos a quem tenha requerido e também as
pessoas coletivas públicas ou privadas em relação aos direitos e interesses que
representem. Há legitimidade do Ministério Público quando o dever de praticar o
ato resulte diretamente da lei e esteja em causa direitos fundamentais, de um
interesse público relevante ou dos valores e bens do artigo 9º/2 e 68º/1 do
mesmo diploma. E admitindo os autores populares têm legitimidade para a defesa
de certos valores comunitários e interesses difusos.
Já
em relação à legitimidade passiva, encontram-se em causa a entidade competente responsável
pela omissão e os contrainteressados, através da figura do litisconsórcio
necessário, com a aplicação do preceito do CPTA constante no 68º/2. Não podendo
deixar de ter em conta o artigo 10º/2 do mesmo diploma, pois tem que ser
demandado a pessoa coletiva ou o ministério a que pertence o órgão competente
para a pratica do ato legalmente devido que pode até nem ser o responsável pela
omissão ou indeferimento, resultando daqui uma proteção do particular,
aplicando-se o 67º/3 do CPTA e o 34º do CPA.
Quanto ao requisito
eventual da prévia utilização de impugnação administrativa necessária, a ação
de condenação à prática de ato devido pode estar dependente disso como nos casos
de reclamação, recurso hierárquico ou recurso tutelar pelos artigos 158º e
seguintes do CPA.
No que diz respeito a prazos
aplica-se o artigo 69º do CPTA, que para a maioria da doutrina peca por uma
redação infeliz.
Nos casos de omissão
pelo artigo 69º/1 do CPTA, o prazo é de 1 ano contado desde o termo do prazo
dentro do qual a administração pública deveria ter respondido ao requerimento. Neste
caso não há um ato a impugnar mas sim acaba por ser um prazo de caducidade
desse direito dos interessados para agir. Após o fim do prazo o interessado
pode pedir outro requerimento no qual deduza um novo pedido. Como não houve
anteriormente nenhuma decisão, a este requerimento não pode ser oposto o regime
do art. 9.º/2 CPA.
Nos casos de
indeferimento aplica-se o artigo 69º/2 do CPTA, sendo o prazo de 3 meses.
Mas o preceito referido
nada diz sobre a recusa do requerimento. Nestes casos para a maioria da
doutrina aplica-se por analogia o nº2 desse preceito pois é o mais similar, já
que, existindo um aviso da recusa ,tem mais sentido o prazo ser mais curto. Por
outro lado, Vieira de Andrade defende que em casos de dúvida deverá conceder-se
o prazo maior, que é o do nº1, defendendo que não se formou o ato
administrativo que possa tornar-se impugnável. O mesmo autor, continua
defendendo que como não existiu uma decisão de fundo pode sempre ser
apresentado um novo requerimento sem o obstáculo do artigo 9º/2 do CPA de ter
que esperar 2 anos. Contudo, com a futura reforma do CPTA vai em princípio
estar previsto esta situação no 69º/2 do CPTA como 3 meses, tal como nas
situações de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo.
Outro problema do CPTA
é que o 69º/2 nada diz para os casos de o ato ser nulo, pois a nulidade pode exigir-se
a todo o tempo. Para Aroso de Almeida sendo um caso de nulidade, nunca há prazo
para intentar a ação, mas sim a possibilidade de agir a todo o tempo. Para
outra parte da doutrina aplicar-se-ia o prazo de um ano, tratando o caso como
se não houvesse ato sindicável. Mas tal como Vieira de Andrade defende pode em
todo o caso ser intentado a qualquer momento a impugnação pela nulidade, fazendo
uso de uma ação administrativa comum, invocando incidentalmente a nulidade. Também
com a futura reforma do CPTA, no planeado 69º/3 em princípio irá ficar
estipulado que quando esteja em causa um ato nulo, nos casos de indeferimento
ou recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição
de um ato de conteúdo positivo, o pedido de condenação à prática do ato devido
pode ser deduzido no prazo de 2 anos.
Não esquecendo também o
problema é o das regras de contar o prazo. O artigo 69º/3 do CPTA remete para
os artigos 59º e 60º mas estes só mostram o início da contagem do prazo. Para
as regras de contagem existe o 58º com o seu nº3 a remeter para o Código de
Processo Civil, logo para a maioria da doutrina aplica-se este artigo mesmo sem
constar na remissão do 69º/3. Mas, também na futura reforma do CPTA isto em
princípio vai deixar de ser assim, pois o futuro 69º/2 vai passar a remeter
para o 58º/3 e 4 além do 59º e 60º.
Resta
fazer uma referência a que é possível ampliar a causa de pedir ou cumular o
pedido com uma anulação ou declaração de nulidade como em atos parcialmente
favoráveis.
Finalmente
não esquecer que a procedência da ação é condicionada pela pretensão material
do interessado segundo o artigo 71º/1 do CPTA. Para Vieira de Andrade mesmo com
a letra da lei não sendo clara não seria necessário o juiz declarar o ato nulo,
anulável ou inexistente basta sim que condene o órgão competente a praticar o
ato devido num determinado prazo, identificando esse mesmo órgão já que a
legitimidade passiva pode não ser desse mesmo órgão mas sim da entidade
administrativa em causa. Também neste caso é necessário ter em conta que se
estiver em causa o poder discricionário da administração o tribunal apenas pode
fazer uma condenação genérica com as condições vinculativas que retirar das
normas aplicáveis para não colocar a autonomia de decisão do órgão
administrativo em causa pelo artigo 71º/2.
Para
os casos em que seja necessário o tribunal pode através do artigo 66º/3 ordenar
a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias ao titular do órgão responsável
para prevenir o incumprimento da sentença.
Andreia Soraia da Silva Ferreira nº
20784
Bibliografia:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, Outubro 2010
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa – Lições, Almedina, Novembro 2009
SÉRVULO CORREIA, Cadernos de
Justiça Administrativa nº 54
Visto.
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