Foi
em 1989, que nasceu especialmente, o principio da tutela jurisdicional e plena
– a cada direito corresponde uma acção - , germinando o direito de acesso á
justiça administrativa como um “direito fundamental” dos administrados a uma
protecção jurisdicional efectiva.
É
através desta necessidade de defesa dos administrados e da própria justiça
administrativa, que o Ministério Público[1],
adquire vasta importância, na defesa da legalidade e como representante do
estado, ainda que com várias oscilações de poderes ao longo do tempo.
O
MP vê os seus poderes consagrados constitucionalmente, mais propriamente no
artg.219º, que no seu nº1 o exalta como representante legítimo do Estado e
defensor da legalidade[2],
estando estas competências densificadas nos artigos 1º a 7º do Estatuto do MP,
tal como em artigos avulsos como 9º/2 e 85º do CPTA, entre outros.
A
própria norma constitucional, refere que este é um órgão autónomo, todavia, tal
como defende Prof. Vieira de Andrade nada se assemelha ao poder jurisdicional,
uma vez que não tem competência para a práticas de actos materialmente
jurisdicionais[3].
No
sistema anterior á reforma, o MP detinha um poder bastante alargado, estando ao
lado do juiz como seu auxiliar, tendo como principais funções, o exercício da
acção pública, a função de amicus curiae[4] e
ainda a representação do Estado (artg. 27º da LPTA).
Deste
modo, tinha como exercício a defesa da legalidade, através de uma intervenção
de natureza processual, que lhe permitia arguir nulidades, suscitar a
regularização da petição inicial e requerer diligências instrutórias, tal como,
emitir pareceres finais sobre a decisão a proferir.
Com
a reforma do contencioso administrativo, marcado desta por um pendor
subjectivo, este passou a ser um processo de partes, alargando os poderes de
decisão do juiz, contudo, mantiveram-se alguns resquícios objectivo, no que diz
respeito á legitimidade processual activa, nos poderes que continuam a
reconhecer-se ao MP como auxiliar da justiça, em defesa da legalidade.
Com
esta reforma o MP veio perder algum do seu protagonismo, no seio do processo
administrativo, ainda que tenha continuado com um papel de relevância na defesa
da legalidade (artg.51º do ETAF), contribuindo assim para o equilíbrio dos
poderes dos intervenientes processuais[5].
Importa
referir assim, o artg. 85º do CPTA, que veio alterar significativamente o modo
de intervenção do MP, em três momentos: quanto ao conteúdo, ao momento e ao
modo de intervenção. Na sua anterior redacção, este previa poderes claramente
mais genéricos ao MP, uma vez que nos processos em que este não era parte,
poderia intervir em dois momentos, para a emissão de um visto inicial e de um
visto final e ainda podia suscitar questões de índole processual que obstassem
à apreciação do mérito da causa.
As
razões para a supressão da vista final prenderam-se essencialmente com o
acórdão Lobo Machado, proferido pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem,
acolhida pelo Tribunal Constitucional, em que o parecer final do MP, era
emitido numa fase em que as partes já não se podiam pronunciar, violando assim
o Princípio do Contraditório. Importou também o acórdão nº 345/99, em que se
veio pronunciar pela inconstitucionalidade do artg.15º da LPTA, em que permitia
a intervenção do MP nas sessões de julgamento, com fundamento na violação do
Princípio do Processo Equitativo a que se refere o artg. 20º/4 da CRP[6].
Contudo,
o actual artg.85º veio conferir ao mesmo, a possibilidade de intervenção, mesmo
não sendo parte e em que a forma da acção administrativa seja a especial, nos
casos de defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos
especialmente relevantes ou de alguns dos valores referidos no artg.9º/2 CPTA
(artg 85º/2 do CPTA). Neste artigo, o MP continua a ter o poder de requere
diligências instrutórias e de emitir parecer sobre o sentido em que a causa
deve ser decidida.
É
no exercício da acção pública por parte do MP, na defesa da legalidade
objectiva que este tem o seu papel mais significativo – artg.9º/2 do CPTA. O MP
só poderá ir por esta via caso esteja em causa direitos fundamentais, questões
de interesse público ou valores constitucionalmente reconhecidos, representando
este instituto uma evidência do amplo poder de iniciativa que este continua a
ter.
É
também permitido ao MP, pelo artg. 73/3º do CPTA, este peça declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessitar da verificação da
recusa de aplicação dos três casos concretos que se refere o nº1. Para além
disso, pode nos processos impugnatórios invocar causas de invalidade diversas
desde que não sejam arguidas pelos autores na petição inicial e pode invocar
causas de nulidade ou inexistência nos processos (85/3º CPTA).
Em
suma, é perceptível que foi ao nível da amicus
curiae, que este viu os seus poderes mais limitados, perdendo quase toda a
sua competência a nível de fiscalização da legalidade processual, mantendo-se
somente a possibilidade de pedir diligências instrutórias. Foram-lhe também
atribuídos poderes quanto aos conflitos em matéria de responsabilidade civil
extracontratual das pessoas colectivas, quando anteriormente só lhe cabiam se o
acto lesivo fosse tido como acto de gestão pública.
Todavia,
cabe aqui referir uma crítica, apontada pelo Prof. Vieira de Andrade, que se
prende com a diversidade de funções realizadas pelo MP, derivadas do facto
deste poder desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis, defendendo
tanto o estado, como o administrado. Esta questão não parece a mais justa, uma
vez que se os advogados de uma sociedade não podem representar mais que uma
parte num processo, ainda que advogados diferentes, não me parece igualmente
plausível que o MP o possa fazer. Defende assim o autor, que a representação
pode ser assegurada por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por
advogados contratados.
Importa
igualmente para este estudo, qual as alterações no anteprojecto do código de
procedimento administrativo[7] no
que diz respeito aos poderes do MP.
Além
das questões meramente gramáticas, a alteração que mais problemática do PRCPTA,
a nível do MP, prende-se com a alteração ao artg.11º/2, em que as entidades
públicas passam a poder fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado
ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico.
A
ordem dos Advogados, num dos pareceres requeridos pela Ministra da Justiça, vem
referir que o facto do Estado poder ser representado por licenciado em direito
em todos os processos, levanta problemas quanto á observância dos mesmos
deveres deontológicos, designadamente de sigilo, a que o advogado da parte
contrária está adstrito.
Relativamente
ao facto de ao Estado vir a ser representado por advogado contratado, veio
levantar questões económicas, em que se argumenta que ao recorrer a este
profissional o erário público vai disparar, e para além disso, veio Maria José Morgado, directora do Departamento de
Investigação e Acção Penal (DIAP) de Lisboa, dizer que “Os custos públicos vão
disparar e só é pena que nunca se invista num Ministério Público de elite e bem
preparado. Este sofrerá um declínio em nome de interesses dificilmente
escrutináveis”.
Para além disso, o MP fala em inconstitucionalidade e usa
como argumento a taxa de 83% de sucesso, em casos defendido pelos Procuradores,
em que o estado foi absolvido.
Outra das alterações é relativa ao artg.8º/5 do CPTA, em que
se prevê um alargamento dos poderes inquisitórios do MP, estabelecendo um dever
de colaboração das entidades públicas e privadas com aquele.
Importa referir também a alteração ao artg.55º/1/b) do CPTA,
quanto á impugnação de actos administrativos, em que foi acrescentado á alínea
a seguinte matéria: “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de
interesses púbicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens
referidos no nº2 do artg.9º;”.
Conclusão:
A meu ver o MP continua a deter consideráveis poderes no
âmbito do processo administrativo, principalmente no que diz respeito á acção
popular, e á defesa da legalidade.
Todavia, a problemática levantada relativamente á questão do
MP poder no mesmo processo defender partes diferentes, parece-me a mim
questionável e uma clara violação do principio do processo equitativo.
Para além disso, considero igualmente que o MP tem em si
poderes que extravasam a sua competência, nomeadamente a questão de poder
emitir opinião sobre o mérito da causa, que na realidade, pode afectar a
imparcialidade do órgão jurisdicional, principalmente em casos mediáticos.
Quanto ás alterações prosseguidas pelo PRCPTA, a questão do
estado poder ser representado por advogados contratados, em detrimento do MP,
parece-me que há um esvaziamento da norma constitucional – artg. 219º/2 da CRP
– que confere ao MP o estatuto de Representante do Estado.
Já quanto á alteração ao artg.8º/5, não se identifica a ratio
da norma, uma vez que esta norma alarga os poderes do MP face aos particulares.
Destarte, a meu ver o PRCPTA, vem reduzir e limitar os
poderes do MP, retirando-lhe certos poderes directamente ligados á função de
Representante do Estado e defensor da legalidade.
Bibliografia:
1. Gomes
Canotilho/ Vital Moreira – “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Vol.
I, 4º Edição, Coimbra Editora, 2007;
2. Mário
Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 2010, Almedina;
3. Sérvulo
Correia, “A Reforma do Contencioso Administrativo”, VOL I, 2001, Coimbra
Editora;
4. Carolina
Maranhão Sousa, “O Direito De Igualdade Entre As Partes No Contencioso
Administrativo”, Tese de Mestrado, FDUL, 2008;
5. Vieira
de Andrade, “A Justiça Administrativa”, 9º Edição, Almedina, 2008
6. Vasco
Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio
sobre as Acções no Novo Processo Administrativo”, 2009, Almedina;
7. Parecer
da Ordem dos Advogados de 2014/2016 - http://www.oa.pt/Conteudos/Artigos/detalhe_artigo.aspx?idc=5&idsc=135578&ida=136163
.
[1]
Doravante MP.
[2] Cfr,
Gomes Canotilho, “CRP Anotada”
[3]
Cfr, José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, Almedina,……
[4] Tinha a
responsabilidade de assegurar a correcta aplicação do direito e a prossecução
de uma eficiente tramitação processual.
[5] Cfr,
Carolina Maranhão Sousa, “O Direito De Igualdade Entre As Partes No Contencioso
Administrativo”, Tese de Mestrado, FDUL, 2008.
[6] Cfr,
Sérvulo Correia, “A Reforma do Contencioso Administrativo”, VOL I, 2001,
Coimbra Editora.
[7]
Doravante PRCPTA.
Visto.
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