Na sequencia da
revisão constitucional de 1997 que vem introduzir o artigo 20.º/5[1]
é criado um novo meio de intimação[2].
Este procedimento judicial, caracterizado pela prioridade e celeridade, vem
constatar que deve ser consagrada aos direitos liberdades e garantias uma
protecção acrescida.
Previsto nos
arts.109º a 111º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) a
intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias vem tentar
procurar assegurar a existência de uma tutela efectiva contra violações de
direitos e liberdades. Procurando ainda garantir que seja célere, eficaz e
consiga actuar em tempo útil.
Esta forma de
acção consubstancia uma forma de processo principal mas que se distingue das
restantes pelo seu carácter de urgência. Estamos no âmbito dos processos
principais urgentes.
Para recorrer a
esta acção é necessário o cumprimento de certos pressupostos, já vimos que a
urgência assume o papel essencial de distinção. E nesta acção em particular já
que este é o único dos processos urgentes previstos na lei em que é exigida uma
“urgência concreta” por oposição a uma urgência que se configure dentro do
âmbito abrangido.
A urgência
apresenta carácter relativo, a gradação varia consoante os casos. Teremos
depois de dividir entre situações de “urgência normal” e situações de “especial
urgência”[3].
Por urgência será de entender a necessidade
da imposição da adopção de uma conduta positiva ou negativa à Administração
(pode, por vezes, ser dirigida a particulares) dentro de um espaço de tempo
curto o suficiente para que não se perca o interesse útil do pedido. Podemos
dividir a urgência em dois momentos, na “pressa” de que seja imposta a conduta
– um perigo iminente - e nas situações que a motivam - terão de estar em causa
situações que constituam um perigo sério de que ocorra uma lesão grave e
irreversível para os direitos do particular.
Terá ainda de
não ser possível ou suficiente o recurso a providencia cautelar para que se
possa recorrer a esta intimação. A propósito deste pressuposto será de chamar a
atenção para o facto de nos processos urgentes se regular o mérito da causa de
forma permanente, contrariamente ao que sucede nas providencias cautelares em
que há uma regulação provisória. Assim e, a este respeito, o Professor Vieira
de Andrade realça que esta condição surge como repetitiva, já que acaba por se reiterar
o óbvio. Se é necessária a “emissão de uma decisão de mérito” é porque é
imperativo que a questão de fundo fique resolvida imediatamente, sob pena de
inviabilidade de defesa da lesão do direito. Ora, isto não é possível por via
de providência cautelar onde como já se disse, há também uma regulação jurídica
mas apenas provisória onde não se decide do mérito da causa. Afirma então o
Professor que não só se trata de uma definição normativa como o artigo pretende
exaltar o carácter excepcional da intimação. Pois que muitas são as situações
em que apesar de estarem em causa direitos, liberdades e garantias e a sua
iminente lesão, sendo possível a sua solução recorrendo às acções normais e
auxiliando-se apenas das providencias para garantir a não-lesão sem que seja
indispensável uma decisão de fundo urgente, será essa a via a tomar.
Quanto à
legitimidade activa: para pedir a intimação será dos titulares dos direitos,
liberdades e garantias, enquanto posições jurídicas subjectivas – sendo que a
CRP, sobre as posições jurídicas favoráveis, quanto aos particulares,
dirigindo-se à Administração como dever, sujeição ou imposição, distingue entre
direito subjectivo e interesse legalmente protegido (arts.20º/1 e 266º/1)[4].
Embora o Professor Vieira de Andrade admita a possibilidade de que se admita a
acção popular[5].
O particular
pede então que seja imposta à Administração (ou particular desde que no âmbito
de uma relação jurídica administrativa), a adopção de uma conduta que tanto
pode ser positiva como negativa – pode pedir que seja condenada à prática de
acto administrativo também.
Apresentada
a figura da intimação para a protecção de direitos liberdades e garantias,
passemos agora à sua aplicação prática recorrendo ao regime para melhor
compreender a que situações se aplicar.
O
art.º109 determina o que temos vindo a dizer, quais os requisitos necessários
de aplicação (nº1), a possibilidade de ser intentada intimação contra um
particular (nº2) e a admissão de pedido de acto administrativo (nº3). Posto
isto, relembre-se que existiam dois tipos de situação de urgência, normal e
especial.
A
primeira enquadra as situações previstas no art.109º nos termos já analisados e
seguirá os trâmites previstos no art.110º, podendo em casos de especial
complexidade seguir a regulação da acção administrativa comum (art.110º/3),
determinando-se as consequências do incumprimento no nº5 do mesmo artigo. Seguindo
a esquemática proposta pelo Professor Aroso de Almeida[6],
dividem-se, de acordo com a tramitação em, Normal, regulado pelo art. 110º/1 e
2 onde a complexidade de apreciação se apresenta normal e sem dar azo a grandes
dúvidas. E mais lento que o normal, situações em que a complexidade é alta e
fora do comum serão apreciados nos termos da acção administrativa especial com
uma redução dos prazos (art.110º/3).
Quanto
às situações de especial urgência previstas pelo art.111º serão, Mais rápido
que o normal, onde se aplica disposto no art.110º/1, por remissão do 111º/1,
mas se aplicam os prazos previstos para estas circunstâncias de especial
urgência. Ultra-rápido seguirá termos informais e um processo muito
simplificado, motivados pela situação de extrema urgência que força a esta
simplicidade poderá ser a realização da audiência oral no prazo do nº1 no fim
da qual o juiz decide ou a audição nos termos do nº2.
Apresentado
em traços gerais este meio processual será interessante expor brevemente um
acórdão relativamente a esta questão. De entre vários que tratam sobre a
intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias escolhemos um
relativamente recente, de 29/01/2014 do Supremo Tribunal Administrativo (STA),
Proc.nº01370/13.
Depois
de o TCAS (Tribunal Central Administrativo Sul) confirmar a decisão do TAC
Lisboa o Ministério da Educação recorreu da decisão para o STA.
A
autora (A) requereu a intimação do Ministério (doravante Recorrente – R) para
que este se abstivesse de desaplicar o regime em causa, fundamentou o pedido na
violação dos princípios da segurança jurídica e protecção da confiança. O R reclama várias coisas, incompetência do
Tribunal, a desadequação do meio processual e por fim que não está em causa a
violação de direitos ou princípios constitucionalmente consagrados por consequência
da aplicação do regime em causa.
Como
foi dito anteriormente vários seriam os acórdãos de onde se poderia ter
escolhido, questão semelhante já foi inclusive analisada pelo STA pelo que o
presente acórdão remete para o que já foi escrito em processo anterior (Ac. STA
27/11/2013, Proc. 1413/13)[7].
Assim, compete então observar as questões que nos interessam para o objecto
deste comentário, que são desde logo as duas últimas mencionadas pelo R.
Quanto
à competência, o Tribunal considerou-se competente. Mas é a aplicação do
art.109º que nos importa, na medida em que, se reconduz directamente às duas
últimas reclamações do R.
Relembre-se
o que já foi dito quanto ao art.109º/1, tem vários requisitos de aplicação, a
urgência de obtenção de decisão, a necessidade de que se decida o mérito da
causa para que não se inviabilize o direito e por fim a subsidiariedade. Quando
o R afirma que não está a ser utilizado o meio processual correcto sugere que
se deveria recorrer em vez de a uma intimação a uma providência cautelar e, que
não está a ser respeitado o último pressuposto de aplicação. Apresenta no ponto
15, das conclusões da revista, o argumento de que não se gerou “uma situação de
irreversibilidade jurídica capaz de comprometer o efeito útil da sentença
(...), capaz de consumir o objecto do processo principal”. Como já referimos estamos
no âmbito de processos urgentes que adoptam um carácter de excepção, podendo
afirmar que esta não é a via normal de reacção em situação de lesão ou ameaça
de lesão[8],
por isso só será de se lhe recorrer em casos onde se verifique efectivamente o
preenchimento destas condições. Aqui, o recurso à tutela cautelar sugerido não
seria exequível, como bem explica o tribunal, porque caso a medida cautelar
fosse deferida e no fim do processo o direito reclamado não fosse reconhecido
então a A veria o seu direito anulado e todo o tempo investido, perdido. Se a
medida cautelar fosse indeferida e depois o direito viesse a ser reconhecido
então teríamos à mesma uma perda de tempo para a A. O que se reconduziria a uma
inutilização do direito que se pretendia exercer. Assim se concluí pela
adequação do meio aplicado ao caso.
O
último problema que se levanta trata-se de uma questão largamente controvertida
na doutrina e na jurisprudência, saber quais os direitos, liberdades e
garantias que podem neste âmbito ser defendidos.
Importa
sempre ter presente aqui o art.20º/5 da CRP onde o legislador se inspirou para
a letra do art.109º.
A
doutrina faz uma interpretação ampla do que possa aqui caber “de forma a que
possa servir de amparo à defesa de qualquer direito, liberdade ou garantia
acolhidos na CRP, quer estejam ou não consagrados no Capítulo I, Título II da
CRP, desde que se verifiquem os requisitos de admissibilidade nele fixados”.
A
jurisprudência não é clara nem tão-pouco uniforme. Tem uma primeira tomada de
posição em 2004 (18/11) onde decide que se devem enquadrar nestes direitos,
liberdades e garantias, do art.109º/1, apenas os pessoais. Em 2007, novo
acórdão vem desvalorizar a importância do direito que se procurava defender e
colocar enfâse em saber se a intimação poderia servir os objectivos pretendidas
pelo requerente. Seguido depois por outros acórdãos vem admitir a possibilidade
de que se possa recorrer q este meio nas situações em que esteja em causa a
intimação da Administração a permitir a realização de certos exames sem atentar
na natureza do direito subjacente.
Retira-se
deste acórdão que será essencial que não se limite a utilização do art.109º aos
direitos fundamentais ou análogos apenas, sob pena de se cair numa
interpretação inconstitucional. E ainda que, relembrando sempre o art.20º/5
como base, o legislador ao transpor este preceito para a legislação ordinária
não estabeleceu que uso estava limitado aos direitos, liberdades e garantias,
sendo que quis adoptar um conceito que abarcasse um maior número de direitos
que os plasmados na CRP. O que não significa que não devam existir limites e
que se possa aqui incluir todo e qualquer direito. Será assim importante e decisivo
saber se o direito que se pretende fazer valer merece ser juridicamente
protegido e se essa protecção pode ser alcançada por este meio.
Ainda
a este propósito, chamar a atenção para a declaração de voto do juiz
conselheiro Abel Ferreira Atanásio que discorda da opinião definida no acórdão
que opta por determinar que a intimação é aplicável a todos os direitos, seguindo
uma tese máxima de que tudo está abrangido. Não distingue entre aqueles que
incluem os que estão previstos no 20º/5 e aqueles que incluem esses mas também
os direitos fundamentais análogos. Defende a orientação seguida pelo Ac.18/02/2010,
proc.884/09 afirmando que incluiria não só os direitos do Capítulo I, do Título
II como também os dos outros dois capítulos.
Concluí
o tribunal que as alterações em causa não constituem uma violação do princípio
da confiança e da segurança jurídica, nem viola o seu acesso ao ensino
superior. Pelo que sendo valores que aqui se enquadram não estão no entanto
postos em causa a ponto de se verem comprometidos. Acabam por julgar o pedido
improcedente e revogar o Acórdão recorrido.
M. Beatriz S. Figueiredo nº20694
[1] Pode ser constatada na introdução deste preceito também uma ampliação,
na medida em que a lei abrangeu aqui todos os direitos e interesses constantes
na Parte I, Título II da CRP.
[2] Processos urgentes caracterizados por pretenderem uma imposição, que se
dirige à Administração, para que esta seja condenada a adoptar um determinado
comportamento ou a praticar um certo acto administrativo, num espaço de tempo
mais curto do que o normal.
[4] O Professor Vasco Pereira da Silva questiona a utilidade prática desta
distinção no seu livro “Para um Contencioso Administrativo dos Particulares”.
[7] Em causa estava a admissão ao ensino superior da A e alteração do regime
de acesso ao que foi alterado, pelo Ministério da Educação. A A alegava a
violação do principio da confiança e da segurança jurídica sendo que o STA
decidiu dando razão ao Ministério não considerando como expectável que o regime
se mantivesse inalterado e não julgando assim estes princípios violados.
[8] Nas palavras do Professor Mário Aroso de Almeida e Fernando Cadilho,
trata-se de uma “válvula de segurança do sistema” in Comentário ao CPTA.
Visto.
ResponderEliminar