A Constituição da República
Portuguesa no seu artigo 268 nº5 consagra um direito de impugnação judicial
direta de normas administrativas imediatamente operativas quando estas sejam
lesivas dos direitos ou interesses diretamente protegidos dos particulares
assegurando assim a garantia da proteção judicial efetiva. O conceito de norma
administrativa impugnável deve ser entendido como incluindo todas as
disposições de Direito Administrativo com carácter geral e abstracto que visem
a produção de efeitos permanentes numa relação intersubjetiva podendo estas
estar previstas designadamente e a título exemplificativo sob a forma de
planos, estatutos, regimentos de órgãos colegiais ou documentos pré contratuais.
Sendo normas administrativas emanadas ao abrigo de poderes conferidos pelo
Direito Administrativo estas devem respeitar as disposições do Direito
Administrativo e por isso estão sujeitas ao crivo da fiscalização dos Tribunais
Administrativos.
A legitimidade processual
conferida ao particular exige uma lesão já ocorrida ou potencial na sua esfera
jurídica, nos casos de lesão potencial e quando não estando por isso ainda
consumada cabe ao autor demonstrar a previsibilidade e eminência da lesão. Nesta
sede mesma sede o Ministério Público pode atuar requerendo oficiosamente e a
qualquer momento a declaração de ilegalidade actuando no âmbito da sua função
de defesa da legalidade assim como podem atuar os autores populares para a
defesa dos valores comunitários referidos no artigo 9 nº2 do CPTA.
Quando na presença de normas
ilegais que de alguma forma produzam efeitos na esfera jurídica de algum dos
interessados o nosso ordenamentos jurídico comporta diferentes mecanismos para
a desaplicação dessas normas.
A declaração com força obrigatória
geral de normas ilegais vem prevista no artigo 73 nº1 do CPTA, quanto a quem
“seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo
em futuro próximo” e neste âmbito é feita uma desaplicação por via principal da
norma visando a sua eliminação do ordenamento jurídico. Neste caso a atuação
dos particulares é limitada pela necessidade de haver três casos concretos em
que a norma anteriormente tenha sido desaplicada com fundamento na sua
ilegalidade. O artigo 73 nº3 confere nesta sede uma atuação de maior amplitude
ao Ministério Público e aos autores populares visto que não estão limitados
pela necessidade de haver esta tríplice recusa de aplicação da norma.
A regra para os particulares é
assim identificada com a existência de 3 casos concretos de recusa da aplicação
da norma com fundamento na sua ilegalidade onde só mediante o preenchimento
deste pressuposto podem os particulares erradicar a norma ilegal do ordenamento
jurídico. Quando exista operatividade imediata da norma os particulares podem
pedir a declaração da ilegalidade da norma com efeitos circunscritos ao seu
caso concreto como resulta do artigo 73 nº2. Nos casos em que não exista
operatividade imediata a impugnação da norma terá de ser feita a título
incidental e portanto através da impugnação do ato administrativo que vem dar
executoriedade à norma e a declaração de ilegalidade que daí resulte produzirá também
efeitos apenas circunscritos ao caso concreto, a não ser que hajam três casos de
recusa de aplicação da norma, onde surge a possibilidade atrás apontada de
requerer a declaração com força obrigatória geral. Aqui surge na esfera do
autor a possibilidade de formular ao tribunal quer o pedido de declaração geral
ou apenas circunscrito ao caso concreto uma vez que o particular pode ser confrontado
com uma decisão de limitação de efeitos indesejada nos casos em que opte pela
primeira hipótese, é isto mesmo que decorre da interpretação do artigo 73 nº2
quando principia por “sem prejuízo do disposto no número anterior” contendo o
número anterior a faculdade de o lesado pedir a declaração com força geral e o
nº2 a faculdade de pedir a declaração com efeitos limitados.
O Ministério Público do que
resulta do regime legal é o principal responsável pela impugnação de normas uma
vez que a sua atuação não está sujeita à limitação decorrente do cariz
imediatamente operativo ou não das normas. Assim o que resulta do nº3 do artigo
73 é a não sujeição ao pressuposto da existência dos três casos concretos de
recusa de aplicação da norma para que possa pedir ao tribunal a declaração da
ilegalidade com força obrigatória geral. O artigo 73 nº4 no entanto insta o
Ministério Público no dever de pedir esta fiscalização da norma a partir do
momento em que tenha conhecimento da sua recusa de aplicação em três casos
concretos.
Com efeito, acompanha-se a
perplexidade do prof. Vasco Pereira da Silva quando qualifica o regime legal
como uma restrição injustificada da ação quando interposta pelo particular que
para além de estar sujeito à limitação decorrente da recusa em três casos de
aplicação da norma para proceder à erradicação da norma está também limitado
pela qualificação jurídica da norma como imediatamente operativa onde só no
caso de esta ser imediatamente operativa pode ser impugnada diretamente e com
efeitos circunscritos ao caso concreto, perpetuando-se a ilegalidade e
inquinando-se o ordenamento jurídico com uma norma ilegal. O regime para o caso
de a norma carecer de um ato executório acompanha de perto esta última solução
pois o particular não tem, também aqui, a faculdade de impugnar diretamente a
norma mas sim impugnar o ato que aplica a norma suscitando-se a fiscalização incidental
da norma ilegal que deu azo a este ato lesivo da esfera jurídica dos
particulares.
O legislador negou ao particular o
interesse na defesa da legalidade e do interesse público e consagrou um
tratamento diferenciado às entidades do artigo 9 nº2, pois o artigo 73 nº3
confere-lhes a prerrogativa de requerer ao Ministério Público a declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral em qualquer situação com a faculdade de
se poderem constituir assistentes no processo.
Existem assim diferentes títulos
de legitimidade que condicionam a possibilidade de impugnação de normas
regulamentares que diferem consoante a qualidade do sujeito e que pelo que foi
descrito apontam no sentido de conceder uma maior âmbito de atuação ao
Ministério Público em confronto com a posição dos particulares.
Bibliografia:
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE «A Justiça Administrativa», 13º
Ed., Almedina, Coimbra 2014 páginas 215 e ss.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo Administrativo»,
Almedina, Coimbra, 2014 páginas 105 e ss.
VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª.
edição, Almedina, Coimbra, 2009 páginas 375 e ss.
Visto.
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