O art 66 do CPTA, confere aos
tribunais administrativos o poder de procederem à condenação da Administração à
prática, “dentro de determinado prazo, de um ato administrativo que tenha sido
ilegalmente omitido ou recusado”.
Este preceito veio dar
cumprimento ao imperativo decorrente do artigo 268 nº4 da CRP, introduzido pela
revisão constitucional de 1997. O art. 268º nº4 determina que é garantido aos administrados
a tutela jurisdicional efetiva dos seus direito ou interesse legalmente
protegido, nomeadamente quanto à “determinação da prática de atos administrativos
legalmente devidos”.
Para o Professor Vasco Pereira da
Silva, esta possibilidade de determinação da prática de atos administrativos
legalmente devidos “é uma componente
essencial do principio de tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos
particulares em face da Administração, o qual constitui o novo centro do
Contencioso Administrativo”[1]
No entanto, com o surgimento da
possibilidade de condenação da Administração à prática de ato devido, suscitou-se
o problema da delimitação da fronteira entre a esfera da competência
administrativa e a esfera de competência jurisdicional, para que o princípio da
separação de poderes não seja desrespeitado. O Tribunal não se pode intrometer
no espaço próprio que corresponde ao exercício de poderes discricionários por
parte da Administração.
O entendimento tradicional do princípio
da separação de poderes preconizava que o juiz só poderia anular atos administrativos,
mas nunca poderia dar ordens de qualquer espécie às autoridades administrativas,
isto é, a sua intervenção limitar-se-ia a um sentido negativo, esgotando-se na
eliminação da ordem jurídica de atos ilegalmente emitidos pela Administração.
Qualquer intervenção positiva por parte dos tribunais, seria considerada uma intromissão
no exercício da função administrativa.
Porém, na opinião de Mário Aroso
de Almeida, “é possível atribuir o maior alcance possível a estes poderes
[poderes de prenuncia do juiz] sem deixar de reconhecer-se que eles encontram o
seu limite, […] no principio da separação e interdependência de poderes, que de
modo equilibrado, é recebido no artigo 3º CPTA” não devendo por isso afigura-se
esse limite como forma de “sustentar soluções que, na pratica, esvaziariam os
poderes que, nos termos do art. 71º do CPTA, o juiz deve efetivamente exercer
no âmbito da ação de condenação à pratica de ato administrativo”[2]
Não se trata aqui de eliminar os
espaços de decisão próprios da Administração, que o CPTA faz questão de
salvaguardar, como podemos verificar no art 71 nº2 que determina que, quando a
emissão do ato pretendido envolva a formulação de “valorações próprias do exercício
da função administrativa”, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a
praticar, mas apenas definir os parâmetros dentro dos quais os poder discricionário
deverá ser (re)exercido.
O próprio poder discricionário
não deve ser entendido “ como um modo de realização do direito no caso concreto
mediante escolhas que, sendo da responsabilidade da Administração, não são livres,
pelo que é sempre possível o controlo jurisdicional dos respetivos parâmetros.”
[3]
Posto isto, é verdade que a
possibilidade de se proceder à condenação da Administração à prática de ato
devido, veio abrir uma brecha a que possa ocorrer situações de ingerência, por
parte dos tribunais, na esfera de competência da Administração, até por
dificuldade em definir no caso concreto, se estamos perante uma situação de “valorações
próprias do exercício da função administrativa” ou não.
Podemos verificar essa situação de
imprecisão no Acórdão do TCA Sul de 21 Fevereiro de 2013[4],
onde os juízes se dividiram quanto ao alcance dos poderes condenatórios do tribunal.
Parece-me pertinente referir a argumentação do Dr Paulo Pereira Gouveia (que fez voto vencido) para
fundamentar a sua decisão: “ o tribunal não pode determinar o conteúdo da
conduta a adotar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela
Administração. Ou seja, o tribunal não se pode intrometer no espaço próprio de
valoração que corresponde ao exercício de poderes discricionários por parte da
Administração. Quando, em determinada matéria, o quadro normativo
aplicável reserva para a Administração o poder de introduzir a definição
jurídica primária através da prática de um ato administrativo, a Administração
beneficia de uma reserva de princípio quanto ao poder de definir o
Direito nessa matéria. Só deste modo se assegura o respeito pelo princípio da
separação e interdependência de poderes.” A discricionariedade, “envolve juízos de mérito/conteúdo, de
oportunidade ou de conveniência, em vez de juízos estritamente jurídicos”.
[1] VASCO
PEREIRA da SILVA – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pág.
381
[2] MÁRIO
AROSO de ALMEIDA – Manual de Processo Administrativo, pág. 95
[3] VASCO
PEREIRA da SILVA – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, pág.
378
[4] Acórdão
do TCA Sul, 21/02/2013, proc. 06303/10
Visto.
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