Normas Regulamentares: Impugnação no Contecioso

Para dar início ao texto, nada melhor que uma breve referência histórica. 

As normas administrativas (de alcance genérico) apenas tiveram notoriedade a nível contencioso, em Portugal depois da reforma em 1984/1985.

A validade dos regulamentos torna-se assim uma questão essencial uma vez que pode estar intimamente ligada á vida dos particulares e como tal, aos seus direitos- uma vez que estes particulares são o “público-alvo” das normas que serão aqui analisadas.

Os regulamentos, sendo eles a base de incidência desta análise, têm que ser caracterizados. Para iniciar, achei esclarecedor a definição dada por FREITAS DO AMARAL: “ os regulamentos administrativos são normas emanadas do exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”.

Estes regulamentos têm também um carácter prático uma vez que o seu processo de realização e entrada em vigor é mais célere e mais simples que uma lei ou decreto-lei.

Para VASCO PEREIRA DA SILVA os regulamentos administrativos gozam de generalidade e abstracção.

É no CPTA, mais concretamente nos arts. 72º e seguintes que se encontram respostas para os problemas vários em estudo. A impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objecto a declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de Direito Administrativo – art. 72º/1 CPTA.

Achei interessante neste contexto referir o que acontecia e o que era possível antes da famosa reforma do contencioso administrativo nesta matéria. Assim sendo, as formas possíveis de dar resposta contenciosa a nível de impugnação a regulamentos administrativos são as seguintes:

- Primeiramente é destacável a via incidental. Aqui o regulamento não era a questão principal a analisar (era analisado de forma indirecta), uma vez que o que se pretendia era a impugnação/anulação do acto administrativo. Se esse fosse desconsiderado, o regulamento consequentemente também o seria.

- Em segundo lugar tinha-se um meio genérico em que a “tentativa” era suscitar a ilegalidade de normas administrativas (fosse que norma fosse, e irrelevante era também de que órgão provinham). Para este mecanismo resultar era exigido que já tivessem ocorrido e consequentemente discutido três casos concretos sobre a mesma norma pretensamente ilegal- pela via incidental.

-Em terceiro lugar, para finalizar, era viável também a utilização de um meio processual especial. Este tinha como base a impugnação de normas. No entanto era também mais limitado que as alíneas anteriores, porque apenas se destinava à chamada administração local comum.

O novo regime, o então vigente, trouxe com ele vários aspectos interessantes. Tais como a uniformização a nível do contencioso regulamentar. De referir que continua, no regime actual, a ser possível a apreciação incidental dos regulamentos. Outro facto foi o destaque dado agora à legitimidade.

Regra geral, a declaração de ilegalidade depende sempre da verificação de três casos concretos (como acima foi explicado para o regime ante reforma) - tal como indicado no art. 73º/1 CPTA. Este requisito não é já exigível quando estivermos no âmbito da acção pública, em que é o Ministério Público a pedir a declaração de nulidade (art. 73º/3 CPTA). Houve assim, um alargamento e um aumento da facilidade para o Ministério Público, podendo este assim impugnar normas jurídicas de eficácia imediata, e também aquelas que dependem de um acto administrativo. O dever para este órgão de pedir a declaração de nulidade encontra-se previsto no nr. 4 do art. 73º CPTA.

Na minha opinião, a facilidade concedida na reforma à declaração de ilegalidade das normas regulamentares, tanto ao Ministério Público como ao particular, foram muito importantes do ponto de vista da prossecução do interesse público. Sendo que são decisões que pela sua natureza terão um impacto num maior numero de pessoas. Assim sendo, parece-me legítimo a defesa de interesses de um maior número de particulares, bem como a prossecução do seu interesse de um modo mais generalizado.

Como pressuposto processual comum a este nível temos que, pela leitura do art. 74º do CPTA, não há nenhuma limitação tempestiva a ter em conta- logo a declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo.

Cabe, em seguida analisar o regime “dual” que encontramos no Código de Procedimento doa Tribunais Administrativos. Começando pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral dos regulamentos cabe dizer que o mesmo está presente no art. 73º nrs. 3 e 4 do CPTA. Esta em termos latos, pode ser requisitada pelo Ministério Público, sem ser necessário para tal o preenchimento de qualquer requisito. Quando o Ministério Público tenha conhecimento de três decisões como indicadas no artigo, e também como acima já foi sumariamente referido, esta faculdade torna-se num ónus de impugnação. Não obstante, claro está, do enunciado no art. 73º/1 CPTA.

No que toca à declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, temos que esta pode ser pedida pelo lesado, para que os efeitos apenas se repercutam para si, na sua esfera jurídica.

Seguindo a opinião de VIERIA DE ANDRADE, o código na sua redação assegura o interesse dos particulares “ao nível do caso concreto”. Isto porque, na minha opinião, a oportunidade dada ao particular de se defender e de fazer valer o direito para si próprio é em si e para si um benefício. Digo tal porque o art. 73º/2 CPTA, pode ser tido com uma “segunda via”- ou seja, para o particular torna-se mais simples (e consequentemente mais seguro) fazer (ou tentar fazer) valer o seu direito para si, do que com força obrigatória geral.

Noutro sentido surge o argumento de VASCO PEREIRA DA SILVA, que defende que a norma que diz que é possível a defesa do direito no caso concreto é inconstitucional, uma vez que viola o art. 268º/5 da Constituição da República Portuguesa. Dizendo ainda que esta norma do CPTA restringe o âmbito de aplicação da norma constitucional.

Com todo o respeito, na minha modesta opinião, como acima interpretei, a declaração de ilegalidade de uma norma sem força obrigatória geral poderá ser uma segunda via- e, se assim for, não há inconstitucionalidade. Ou seja, estando prevista a hipótese de se declarar a ilegalidade com força obrigatória geral (logo no nr. 1 do art. 73º), não me faz crer que o art. 73º/2 seja uma restrição/violação- isto porque há possibilidade de o fazer com caracter geral. É como se disse apenas mais uma oportunidade dada ao particular de fazer valer o seu direito de forma mais segura e simplificada.

Bibliografia:

-VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos , A Justiça Administrativa – Lições, 12ª edição, Almedina, Coimbra, 2012

-AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, Março 2013, 1ª edição

-PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, Março 2009, 2ª edição Actualizada

-FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo - Volume II, Almedina, Coimbra, 2014, Reimpressão da 2.ª Edição de 2011 

Mariana Silva Antunes, n.º21948