O artigo 2º CPTA consagra a
tutela jurisdicional efetiva dos particulares. São estes o centro da justiça
administrativa e é para efetivar os seus direitos que o tribunal goza de amplos
poderes.
A efetivização deste
princípio pode dar-se através de dois modelos:
· O modelo alemão, de desdobramento dos meios
processuais, que cria tantos meios processuais quanto o número de pedidos
intentados pelos particulares, correspondendo a cada direito uma ação.
·
O modelo relativo, adotado na França, em
Espanha, e também em Portugal, que cria grandes ações especiais nas quais
concreta todos os pedidos. Em Portugal, distingue-se acção administrativa comum
e especial, existindo ainda os processos urgentes, as providências cautelares e
o processo executivo.
As ações administrativas
comum (35º/1, 37º - 45º) e especial (35º/2, 46º ss.) são formas de processo não
urgentes. Já os processos urgentes (35º/2. 36º/1/a-d, 97º ss.) dão-se perante
uma situação de necessidade que exija a obtenção de uma pronúncia sobre o
mérito da causa de forma célere.
Enquanto à ação
administrativa comum se aplica diretamente as regras do Código de Processo
Civil e não surge densamente regulada no CPTA, à ação administrativa especial
apenas se aplicam estas regras supletivamente, existindo um modelo de
tramitação próprio que consta nos artigos 78º e seguintes. Devido à diferença
entre os regimes, é importante aferir qual o critério usado para distinguir o
tipo de ações a usar em cada caso concreto.
Os meios processuais não se
distinguem em razão do pedido ("ações de guarda-chuva") e todos os
pedidos são admissíveis, sendo a enumeração do artigo 2º meramente
exemplificativa. Para além disso, todos os pedidos são cumuláveis (4º).
Não servindo o critério do
pedido para distinguir as ações, a ação administrativa comum distingue-se na
especial através de dois critérios: o critério declarado, no artigo 37º, que
reparte as realidades segundo a realidade processual, e o critério efetivo, no
artigo 46º, que se baseia nas formas de atuação administrativa.
Ao contencioso
administrativo aplica-se também o critério do Código de Processo Civil de que
enquanto o processo especial se aplica aos casos expressamente designados na
lei; o processo comum é aplicável a todos os casos a que não corresponda
processo especial (546º CPC, 37º CPTA). O processo comum aplica-se quando não
seja deduzida nenhuma das pretensões para as quais o CPTA estabelece um modelo
especial de tramitação.
Ou seja, os processos
administrativos que não correspondam à forma de ação administrativa especial
(46º/2 - impugnação de atos administrativos, condenação da administração à
pratica de atos devidos, impugnação de normas regulamentares e declaração de
ilegalidade por omissão), nem à forma de processo urgente (97º - 111º), seguem
a forma da ação administrativa comum (35º, 42º).
Apesar da terminologia,
apreciando os artigos 37º e 46º, vemos que o âmbito de aplicação da ação
chamada comum é muito mais limitado que o da ação "especial", que se
aplica sempre que há uma cumulação de pedidos (que pode sempre existir) e, para
além disso, cabem nesta todos os atos e regulamentos.
Desta forma, o Professor
Vasco Pereira da Silva diz-nos que os nomes estão "trocados": numa
verdadeira crise de identidades (graças a uma psicanálise mal feita), chegamos
a um estádio em que a ação administrativa "especial" acaba por
aplicar-se muito mais vezes que a comum e é esta a ação mais importante que
caracteriza a justiça administrativa.
A ação administrativa comum
tem então um âmbito residual, aplicando-se para dirimir os litígios emergentes
de relações jurídicas paritárias, que não envolvam o exercício de poderes de
autoridade da Administração, ou seja, o contencioso da responsabilidade civil
extracontratual e as relações contratuais.
Esta distinção é, para além
de confusa e infeliz, como foi demonstrado, claramente criticável e frágil.
Primeiramente, porque é
ainda um resquício do trauma da infância difícil do Direito Administrativo, a
que o Professor Vasco Pereira da Silva se reporta acerca do sistema francês. De
facto, a distinção desemboca num tratamento mais favorável e superior (“especial”)
dos atos e regulamentos administrativos, que era a lógica existente aquando do nascimento
do contencioso administrativo, de acordo com a Administração Agressiva.
Entendia-se à época que destes atos e regulamentos apenas se podia recorrer através
da mera anulação, com base no principio da separação de poderes, não podendo o
juiz condenar a Administração a praticar um acto; já para os outros litígios o
contencioso era pleno. Todavia, este entendimento não faz mais sentido nos dias
de hoje, face a uma Administração de um Estado pós-social. O contencioso, como
disse acima, visa a tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares e não
a superioridade da Administração.
Em segundo lugar, esta
distinção entre ação administrativa comum e especial já não se mostra adequada
porque surgiu influenciada pela visão tradicional de que o direito
administrativo era excecional em relação ao direito civil. No Direito civil, a
lógica era de igualdade entre as partes e autonomia privada, enquanto no
direito administrativo a visão era de um poder de autoridade da administração
(privilégios exorbitantes).
Para além disso, sendo certo
que o Direito Administrativo é uma disciplina autónoma, com regras e valores
próprios, não faz sentido aplicar a duas ações do seio administrativo um regime
processual distinto.
Por último, a distinção leva
a que surjam muitas dúvidas acerca do âmbito de aplicação das ações nas
situações de fronteira. Por exemplo, perante uma situação de cumulabilidade de
pedidos, o processo segue sempre a forma de ação administrativa especial, o que
pode gerar uma situação de conflito: sendo o ato destacável da relação
contratual, deve ser impugnado autonomamente (seguindo o meio da ação
administrativa especial), não sendo destacável, segue-se a ação administrativa
comum no âmbito da relação contratual. Ora, é difícil distinguir quando há ou
não destacabilidade do ato, pois o ato é cada vez mais semelhante ao contrato.
Não faz qualquer sentido
manter uma distinção esquizofrénica e, por tudo o que ficou exposto, claramente
errada.
Face a isto, e abraçando aquela
que também eu considero ser a boa
doutrina, a "reforma da reforma" vai unificar num só meio
processual estas duas realidades, oferecendo-lhes uma tramitação comum, ainda
que se vão manter especificidades consoante o pedido que seja formulado.
Através de pequenos passos e
sucessivas reformas, o contencioso não se conforma e vai-se desprendendo das
amarras do tempo e vai pondo a sua “psicanálise” em dia, estando cada vez mais
perto de uma plena e efetiva jurisdição.
“A esperança tem duas
filhas lindas, a indignação e a coragem.
A indignação
ensina-nos a não aceitar as coisas como estão; a coragem, a mudá-las.”
(Santo Agostinho)
[1] AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, Março 2013, 1ª edição
[2] PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, Março 2009, 2ª edição Actualizada
Rita Martins, nº 21909, Subturma 1
Visto.
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