No contexto do actual Contencioso
Administrativo, que vigora no nosso Ordenamento Jurídico, é sabido que naquilo
a que respeita aos seus meios processuais principais (cuja finalidade é decidir
o fundo da questão levada a juízo, em termos definitivos), há uma divisão entre
Acção Administrativa Comum (Artigos 37º e seguintes do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (doravante CPTA)) e a Acção Administrativa Especial (Artigo 46º
CPTA).
A doutrina têm vindo a defender que
esta dualidade de acções, não tem razão de ser, sendo certo que na reforma do
Contencioso em curso, pretende-se unificar o presente regime. É igualmente
pacifico, que na realidade, a denominada Acção Administrativa Especial é a
verdadeira Acção Comum, visto que é no seu cerne que se concentram as matérias
que constituem o núcleo essencial da actuação administrativa, designadamente,
tudo o que tenha que ver com os actos e regulamentos administrativos. Dito
isto, cumpre dizer que aquilo que não segue o regime Especial, fica sujeito à regulação
do regime comum, que caracterizando-se pela sua aplicação residual, trata
tendencialmente de questões relacionadas com Contratos e Responsabilidade
Civil, cujo regime material é subsumível às regras do Processo Civil.
Relativamente à Acção Administrativa
Comum, importa reter que esta é caracterizada por três pedidos:
a)
Impugnação
de actos administrativos (Artigos 50º e seguintes do CPTA)
b)
Condenação
à prática do acto devido (Artigos 66º e seguintes do CPTA)
c)
Impugnação
de normas (Artigos 72º e seguintes do CPTA);
No post em questão, procurarei apenas
caracterizar, o regime da Condenação à prática de actos devidos por parte da
Administração. Remontando aos primórdios do Estado Liberal, o Juiz, sob pena da
violação do princípio da separação de poderes, só estava legitimado para anular
actos administrativos, e não já, para dar ordens à Administração, para a
prática de determinado acto. Era assim, no tradicional Recurso de Anulação, que
constituía o único meio de reacção dos particulares na hipótese de violação dos
seus direitos subjectivos. Com a consagração legal da Acção de Condenação de
acto devido, nomeadamente com a revisão Constitucional de 1997, estabeleceu-se
no artigo 268º nº4 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) que a “ “determinação da prática de actos
administrativos legalmente devidos”, é uma componente essencial do princípio de
tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares em face da
Administração, o qual constituí o “novo centro” do Contencioso Administrativo”[i].
Assim, de acordo com o artigo 66º do
CPTA, a acção de condenação à prática de actos devidos, tem como fundamento, a
lesão de um direito subjectivo do particular, que sucedeu, perante uma omissão
ou actuação ilegal da Administração, no contexto de uma relação jurídico
Administrativa.
Quantos aos pressupostos processuais
necessários ao funcionamento deste pedido, estão elencados no artigo 67º do
CPTA, e logo no seu nº1 alínea a), é conferida legitimidade ao particular para
dirigir um requerimento à Administração, designadamente ao órgão competente com
o dever legal de decidir, para que se pratique determinado acto, e que o mesmo,
não o tenha feito no prazo legalmente estabelecido.
De acordo com o entendimento do
Professor Mário Aroso de Almeida, neste caso estamos perante o tradicional
Indeferimento tácito, nos termos do artigo 109º do CPA. Isto é, antes da
entrada em vigor do CPTA, admitia-se que, face ao silêncio da administração
depois de formulado um pedido pelo particular, e decorrido o prazo legalmente
previsto para uma decisão, este devia presumir que, perante a ausência de
pronúncia pela Administração, a sua pretensão teria sido indeferida. Desta
forma, o particular poderia ao abrigo do artigo 109º nº1 do CPA, ficcionar a
existência de um acto administrativo de indeferimento, e “lançar mão do recurso contencioso”. [ii] Assim, a omissão pura e
simples da Administração perante um pedido do particular, é o facto que
constitui o seu interesse em agir, de modo a obter tutela jurisdicional. Quanto
à alínea b) do referido preceito, está em causa a circunstância de o particular
ter apresentado um requerimento à Administração, e esta ter indeferido
expressamente o seu pedido. Já quanto à alinea c), a Administração recusa-se
desde logo a apreciar o requerimento que o particular lhe endereça para a
prática de um acto administrativo. Dito isto, cabe concluir, que no âmbito da
acção de condenação à prática de actos devidos, geralmente estão em causa actos
de conteúdo negativo, correspondentes a omissões administrativas, o que se
contrapõe ao cerne do regime da Impugnação de actos administrativos constantes
dos artigos 50º e seguintes, que não tem por finalidade a impugnação de actos
de conteúdo negativo. Todavia, a doutrina tem vindo a considerar, o caso dos actos
de conteúdo ambivalente, como uma excepção a esta regra. Estes actos
caracterizam-se por serem actos simultaneamente de conteúdo positivo e de
conteúdo negativo, isto é, a pretensão do particular vai no sentido de remover
o acto da ordem jurídica, e concomitantemente, na substituição do mesmo por
outro. Neste caso, o particular deve recorrer à cumulação de pedidos nos termos
do artigo 47ºnº2 do CPTA.
Quanto ao pressuposto Legitimidade, na
vertente passiva, encontra acolhimento no artigo 68º do CPTA, e configura como
partes legítimas, ao abrigo da alínea a), os indivíduos que aleguem ser
titulares de um direito susceptível de ser satisfeito através da emissão de um
acto administrativo; as pessoas colectivas e os órgãos administrativos
relativamente aos direitos ou interesses que lhes caibam representar (alínea b)
) ; ao Ministério Público quando em causa estejam actos administrativos que
atentem contra a legalidade e o interesse público (marca objectivista) ; e por
fim, o autor popular, por remissão da alínea c) para o artigo 9º nº2. Quanto à legitimidade passiva, rege o artigo
10º do CPTA, no entanto, importa ter presentes, que de acordo com o artigo
68ºnº2, os contra-interessados são obrigatoriamente demandados (litisconsórcio
necessário).
Ora, relativamente ao último
pressuposto processual, o Prazo, (na terminologia do professor Vasco Pereira Da
Silva – Oportunidade), que diz respeito ao “prazo
de caducidade do direito de acção”[iii]
dispõe o artigo 69º do CPTA. De acordo com este preceito, no caso do artigo
67ºnº1 alínea a), isto é, perante a inércia da administração, o prazo para
estipulado para intentar a acção de condenação é de um ano desde o termo do
prazo legal estabelecido para a emissão do acto legalmente devido (ex vi
69ºnº1). O 69º nº2 por outro lado, vem dizer que nos casos do artigo 67º nº1
alínea b), isto é nos casos de indeferimento expresso, o prazo para reagir,
caduca no espaço de 3 meses. Neste seguimento, a doutrina tende a considerar
que este prazo de 3 meses tem apenas em vista a reacção contra actos de
indeferimento que sejam anuláveis, mas não já quanto aos actos nulos, pois que
relativamente a estes não é estipulado qualquer prazo.
Após esta análise, apercebemo-nos que
o artigo 69º do CPTA contém uma lacuna, visto que não estabelece qualquer prazo
para os casos em que a Administração recusa desde logo proceder à apreciação do
requerimento. Deste modo, seguindo a posição do Professor Mário Aroso de
Almeida, posição com a qual concordo, é aplicável analogicamente o prazo de 3
meses, previsto no nº2, isto porque não é razoável conceder o período de 1 ano
para exercer o direito de acção, quando o particular é notificado expressamente
(na medida em que soube que o seu requerimento foi recusado, o que se contrapõe
desde logo ao caso do nº1, em que a Administração nada comunica ao particular,
havendo uma inércia total). Doutra banda, está o professor Viera de Andrade,
que considera que o prazo a aplicar será o de 1 ano, estabelecido no nº1,
porque se apresenta mais favorável ao sujeito.
Por fim, quanto ao disposto no nº3 do
artigo 69, é dito que o prazo de 3 meses corre desde a notificação do acto,
cujo regime a seguir é o dos artigos 59º e 60º. Contudo, devemos entender que a
remissão feita por este preceito, está incompleta, visto que não abrange o
artigo 58º, relativo à contagem de prazos, pelo que por entidade ou maioria de
razão, devemos considerar que também é aplicável às Acção de Condenação de
actos devidos.
[i]
SILVA, Vasco Pereira da – “O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, pp 381 , Almedina, 2009
[ii] ALMEIDA,
Mário Aroso de – “Manual de Processo Administrativo”, pp 322, Almedina, 2013
[iii]
ALMEIDA, Mário Aroso de – “Manual de
Processo Administrativo”, pp 333, Almedina, 2013
Referências bibliográficas:
- ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013.
- ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, A Justiça Administrativa – Lições, 12ª edição, Almedina, Coimbra, 2012.
- SILVA, VASCO PEREIRA DA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2009.
Visto.
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