A condenação à prática de actos administrativos devidos

Todos sabemos o passado conturbado desta figura. É de conhecimento geral que impingir à Administração a prática de actos administrativos implicava uma intromissão inadmissível no poder judicial, uma vez que se entendia que a prenuncia de injunções contra a Administração violaria o princípio da separação de poderes, e por isso não poderia ser aceite, tese esta muito influenciada pelo contencioso francês da época. Isto levava a que o nosso contencioso administrativo fosse encarado como um contencioso limitado e de mera revisão, onde não se atribuía ao juiz o poder de condenar a Administração à prática de um acto legalmente devido.Com o surgimento do Estado Social e Pós-social e consequentes direitos subjectivos dos cidadãos à prática de prestações por parte das entidades públicas, o aparecimento de decisões favoráveis aos particulares começam a ser mais frequentes, e com isso VASCO PEREIRA DA SILVA e MAURER afirmam que isto implica o “aparecimento de um processo administrativo que assegure a tutela efectiva e integral desses direitos”.¹ Não sendo a sua adequação em 1985 com a LPTA, nem em 1997 com a revisão constitucional onde se declarava o direito constitucionalmente protegido à “determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos”.² E perante tal cenário, enquanto SÉRVULO CORREIA afirmava que o pedido para tal deveria ser apreciado no âmbito da acção administrativa residual, VASCO PEREIRA DA SILVA defendia a formulação de um pedido de condenação “tanto no âmbito da acção para reconhecimento de direitos, como, inclusivamente, no âmbito de um recurso contencioso de anulação”.³ Este Código veio fazer desaparecer quaisquer contradições anteriormente existentes, reconhecendo a possibilidade de pedir a condenação da Administração à prática de um acto devido.O artigo 67º do CPTA define uma série de condições onde o interessado pode recorrer ao meio processual da acção de condenação à prática do acto devido. Ao contrário do que se possa entender, para alguns autores (e a prática administrativa confirma-o), os pressupostos que este artigo define não são necessariamente suficientes para que ao interessado seja “admitido a lançar mão deste meio” (referindo esses autores que por vezes é necessário a existência de um recurso hierárquico necessário).⁴

Mas quando podemos afirmar que existe um dever de a Administração praticar um acto devido? O artigo 9º/1 do CPA traz um dever genérico de pronúncia, por parte da Administração, sobre os assuntos apresentados pelos particulares, e que versem sobre a sua competência. Se este referido dever não for concretizado quando assim o exigir, estaremos perante um dever de má gestão por parte da Administração. Assim sendo, podemos admitir que existirá um dever de pronúncia por parte da Administração quando, da ordem jurídica, resulta um reconhecimento expresso de um dever de actuar afirmado pelo princípio da auto vinculação, e que exista um direito subjectivo/interesse legalmente devido. Mas quanto a este, como poderemos afirmar a sua existência? Tal interpretação é necessária uma vez que o legislador limitou-se a dar indícios, resultantes da norma, que demonstrem prevalência de tal pelo particular. Mas pode afirmar-se que existe uma opção demasiado permissiva, nas palavras de FREITAS DO AMARAL.⁵ Fora essa discussão, pode afirmar-se que recairão sobre a alçada do pedido de condenação, aqueles actos que decorrerão da índole da Administração como entidade prestadora.⁶
        A primeira situação elencada neste artigo será, na sua alínea a), a corresponde aos casos que não tenha existido decisão depois de ter sido colocado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, ou seja quando exista uma omissão, correspondendo ao anterior indeferimento tácito de matriz francesa. Este tipo de indeferimento representava uma função de protecção aos particulares, na medida em que lhes garantia o recurso ao tribunal mesmo que não tivesse existido qualquer acto impugnável (o que merecia criticas por parte da doutrina). Daí que o seu desaparecimento mereceu aplausos por parte da mesma, uma vez que constitui um passo lógico e muito esperado, impedindo que se atribuísse ao silêncio administrativo um efeito de indeferimento do requerimento apresentado, um a vez que o Contencioso Administrativo deixou de ser um contencioso de mera anulação passando a existir um acto de omissão pura e simples⁷ (apesar de no entendimento do STA não ser fácil a distinção entre os actos silentes positivos e negativos⁸). Mas não poderemos colocar neste grupo de actos o deferimento tácito? Caberá neles? Vozes na doutrina, como MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, entende que não, uma vez que em “situações de diferimento tácito, não há, portanto, lugar para a propositura de uma acção de condenação à prática do acto omitido, pelo simples motivo de que a produção desse acto já resultou da lei. Poderá ser, quanto muito, proposta uma acção dirigida ao reconhecimento de que o acto tácito se produziu ou porventura de condenação da Administração ao reconhecimento de que assim é, para o efeito de adoptar os actos jurídicos e/ou as operações materiais que sejam devidos por este facto”.⁹ Outras vozes questionam se assim será, uma vez que assim “a produção desse acto já resultou da lei” valeria também para o indeferimento tácito, não havendo assim qualquer tipo de especificidade, como entende, nomeadamente, CARLOS ALBERTO CADILHA. Perante tal, JOÃO TIAGO DA SILVEIRA apresenta uma solução onde procura ultrapassar o deferimento tácito, afirmando que o mesmo instituto é revestido de um cariz transitório e que apenas existe dada a “insuficiência administrativa”¹⁰
        Nas alíneas b) e c) temos o caso de existir recusa, por parte da Administração, a um acto devido, em situações independentes, ou seja, quando o particular vê negada a satisfação da sua pretensão, e ainda, aquando do acto praticado pela Administração com conteúdo que não satisfaz, total ou parcialmente, o interessado (havendo um conceito amplo de recusa expressa a considerar). Este acto será expresso de indeferimento, seja ele liminar ou não, de modo a distinguir-se das situações anteriores.Estaremos perante situações em que apesar de apresentar razões para a recusa, a Administração ofende o direito ou interesse detido pelo particular. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA entende que a situação em causa admite duas sub-hipóteses: um em que a recusa pode ser contestada com fundamento na inexistência de facto dos motivos de ordem formal ou em que falta fundamento normativo que permitisse a sua invocação, e numa segunda sub-hipótese, em que, com base na existência de circunstâncias que, no caso concreto, restrinjam ou eliminem a discricionariedade da acção que a lei confira à Administração e que ela se arrogue para se recusar a agir.¹¹Mas, sendo esta figura influenciada pela Verpflichtungsklage alemã, onde se exige que antes do particular se dirigir ao tribunal, a Administração tem a hipótese de, numa segunda tentativa, satisfazer a pretensão do particular, em que situação ficamos com a exigência de tal pressuposto? Podermos ver que o CPTA não faz qualquer tipo de referência a tal método, o que nos levará a concluir a uma primeira vista, que a figura do recurso hierárquico não tem lugar nestes casos. Mas na opinião de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o “CPTA não obsta à existência de impugnações administrativas necessárias e, portanto não tem, só por si, o alcance de erradicar a figura do recurso hierárquico necessário (…) quer haja omissão ou recusa, há lugar à interposição de recurso hierárquico necessário quando ele for exigido por lei especial. O recurso não tem por objecto necessariamente um acto do subordinado, mas a sua conduta, ainda que omissiva”¹². RITA CALÇADA PIRES afirma que a concordância de opinião com o Professor passa pela existência de solução que a lei nos indica nos artigos 69º/3 e 59º/5 CPTA, nomeadamente quando o ultimo nos diz que “a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares”. Nas palavras sublinhadas, deixa colocar a possibilidade de o particular, antes de se dirigir ao tribunal, dirigir-se à Administração reclamando da actuação ilegal do órgão hierarquicamente inferior.¹³ Contudo, teremos de ter em atenção o âmbito onde nos inserimos, ou seja, estando no direito processual administrativo, teremos de nos inclinar para a possibilidade de em lei especial poder vir a exigir-se o recurso hierárquico. A autora abre ainda as hipóteses de ser necessário este recurso caso o acto administrativo ter sido recusado por um subalterno sem competência, mas tendo sido afirmado nesse acto que a sua confirmação dependeria de posterior reapreciação pelo superior hierárquico competente, e ainda no caso de o interessado, de livre e espontânea vontade, vir a dirigir-se em primeiro lugar à Administração, requerendo reapreciação do acto devido.


(1) PEREIRA DA SILVA, Vasco - "Em busca do acto administrativo perdido", Almedina, Coimbra, 1996
(2) BARBOSA DE MELO - "Parâmetros constitucionais da Justiça Administrativa", in "Reforma do Contencioso Administrativo - o debate universitário (trabalhos preparatórios)", Vol. I. Coimbra Editora, Coimbra, 2003
(3) PEREIRA DA SILVA, Vasco - "Direito Administrativo como 'Direito Constitucional concretizado' ou 'ainda por concretizar'?". Almedina, Coimbra, 1999
(4) ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário e Rodrigo - Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados. Almedina, 2006
(5) Na sua audição na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias
(6) CALÇADA PIRES, Rita - "O pedido de condenação à prátca de acto administrativo legalmente devido - Desafiar a modernização administrativa?". Almedina
(7) AROSO DE ALMEIDA, Mário - "O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos". Almedina, 2007
(8) ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário e Rodrigo - Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados. Almedina, 2006
(9) AROSO DE ALMEIDA, Mário - "O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos". Almedina, 2007
(10) TIAGO DA SILVEIRA, João - "O diferimento tácito (esboço de um regime juridico do acto tácito positivo na sequência do pedido do particular) à luz da Recente Reforma do Contencioso Administrativo". Almedina, Coimbra, 2004
(11) AROSO DE ALMEIDA, Mário - "O novo regime do Processo nos Tribunais Administrativos". Almedina, 2007
(12) idem 
(13)  CALÇADA PIRES, Rita - "O pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido - Desafiar a modernização administrativa?". Almedina