Após a reforma de 1997, o artigo 268º/5 da Constituição
da República Portuguesa (CRP) veio autonomizar o direito dos particulares a
«impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus
direitos ou interesses legalmente protegidos».
A impugnação de normas administrativas, regulada nos
artigos 72ºss do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA), é
aplicável a todas as actuações jurídicas gerais e abstractas ou que possuam
apenas uma destas características, emanadas de autoridades públicas ou de
particulares que com elas colaborem, no exercício da função administrativa.
Ficam de fora deste role de actuações jurídicas, os actos administrativos individuais e concretos.
Antes da reforma era possível reagir
contenciosamente contra os regulamentos administrativos de três formas: (i) por
via incidental – o regulamento era apreciado incidentalmente, como incidente da
questão principal; (ii) por meio processual genérico – declaração de
ilegalidade de normas administrativas contra qualquer norma regulamentar, tendo
de ser uma norma exequível por si mesma ou já ter sido julgada ilegal em três
casos concretos; e (iii) por meio processual especial – impugnação de normas
limitado, uma vez que respectiva apenas a regulamentos provenientes da administração
local comum, não estando sujeito às condições anteriores. Deste modo, o
contencioso era marcado por uma dualidade de meios processuais, contudo estes
meios apresentavam requisitos diferentes para realidades que eram sensivelmente
idênticas.
Após a reforma de 1997, verificamos que as condições
de apreciação das normas dependem também da legitimidade. Neste “novo”[1]contencioso,
o legislador distingui duas modalidades de impugnação de regulamentos: (i)
impugnação com força obrigatória geral e (ii) impugnação sem
força obrigatória geral. Vejamos:
1. A
impugnação com força obrigatória geral vem consagrada no art. 73º/1 e 3 CPTA, a
qual só pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter
sido desaplicada em três situações concretas (73º/1 CPTA), o que pode ser feito
por via directa ou por via incidental. Contudo cumula-se a necessidade de o
particular ter sido prejudicado ou possa vir a ser num momento posterior
prejudicado pela aplicação da norma. Cabe, então, ao autor demonstrar a previsibilidade
desse dano vir efectivamente a acontecer na sua esfera jurídica.
O
Ministério Público tem duas vias possíveis para propor a acção de impugnação:
(i) oficiosamente, ou (ii) mediante requerimento apresentado pelas pessoas
elencadas no art. 9º/2 CPTA (vide 73º/3 CPTA), mas parece que o razoável nesta
situação, é dotar o Ministério Público de alguma margem de manobra, impondo-lhe
um dever especial de fundamentação nos casos em que opte por não dar seguimento
ao requerimento formulado[2],
sob pena de desencadear infindáveis processos de impugnação de normas se o
Ministério Público atende-se a todos os requerimentos, sem mais não. Contudo,
parece que o Ministério Público fica obrigado a pedir a declaração com força
obrigatória geral quando tenha conhecimento de três casos concretos de
desaplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade (73º/4 CPTA).
2. Quanto
à impugnação sem força obrigatória geral, esta vem prevista no art. 73º/2 do
CPTA, correspondendo a uma desaplicação da norma num caso concreto. A aplicação
deste artigo pode ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da acção popular
quando a norma seja exequível por si mesma. Porém, esta declaração de
ilegalidade da norma só vale para o caso concreto, ou seja, só vale para o
particular que pediu tal declaração[3].
Esta possibilidade existe “sem prejuízo do número anterior” (73º/2,1ª parte
CPTA), no qual o particular pode sempre optar por suscitar a impugnação sem
forçar obrigatória geral, quando hajam os referidos três casos concretos de
desaplicação da norma.
Críticas existem a esta nova formulação de
impugnação de normas regulamentares trazida com a reforma de 1997. A primeira
diz respeito à contraposição que é feita entre actor popular e actor público
quanto às condições que dependem a impugnação de regulamentos. O actor popular
ou particular está condicionado à existência de três casos concretos de não
aplicação da norma, ou ao facto de a norma ser exequível por si mesma. É de
difícil compreensão este tratamento diferenciado entre o actor público e o acto
popular, uma vez que ambos actuam para defesa de interesses públicos[4].
Em segundo ponto, verifica-se um tratamento
desfavorável do particular em relação ao que existia antes da reforma de 1997,
para além de que a própria Constituição autonomizou o direito fundamental de
impugnação de normas jurídicas, no âmbito dos “direitos, liberdade e garantias”
de acesso à justiça. Antes da reforma, o particular podia suscitar o afastamento
de normas administrativas (quaisquer que fossem) sem os referidos
condicionalismos, quando o fizesse através da impugnação de normas, ou, em
alternativa, tratando-se de norma exequível por si mesma, ou, ainda, de terem
existido três casos de não aplicação, quando recorre-se ao meio processual de
declaração de ilegalidade de normas.
Por fim, a criação de uma nova categoria de sentença
de declaração de ilegalidade concreta de normas (73º/2 CPTA), parece confundir
a apreciação incidental com apreciação principal e a desaplicação com
declaração com eficácia genérica[5].
Posto isto, uma norma jurídica ou é legal ou não o
é, e sendo considerada ilegal tal juízo de ilegalidade deve valer para todos
os destinatários e a todas as situações, levando ao seu afastamento da ordem
jurídica. Não nos parece razoável que um processo destinado a apreciar a
legalidade de um regulamento, a título principal, valha (única e
exclusivamente) só para o caso concreto, não se estendendo a todos os casos na
generalidade.
Em favor deste regime adoptado pelo legislador, Vieira de Andrade, entende que a
solução do CPTA «assegura a protecção plena dos titulares dos direitos e
interesses legalmente protegidos ao nível do caso concreto»[6],
no entanto, esta solução é claramente violadora do direito fundamental, já
referido, no art. 268º/5 CRP, visto que ao estabelecer-se que a impugnação de
normas gerais e/ou abstractas só tem efeitos concretos, cria uma larga
restrição ao conteúdo essencial do direito, conforme previsto no art. 18º/3
CRP. Isto porque a
Há ainda um outro ponto a considerar, que se refere
à violação de valores constitucionais que este artigo 73º CPTA vem trazer.
Nomeadamente, o princípio da legalidade é violado pois não se entende que o
tribunal ao declarar a ilegalidade de uma norma jurídica, possa deixá-la
persistir no ordenamento jurídico; viola igualmente o princípio da igualdade,
ao manter a aplicação de uma norma considerada ilegal. Para além destes
princípios, viola o princípio do Estado de Direito, visto que põe em causa a
certeza e a segurança jurídica do ordenamento jurídico.
Em
jeito de conclusão, e finalizando esta questão, a solução dada pelo legislador
é mais restritiva do que aquele que estava consagrado anteriormente à reforma de
1997, quando olhamos para a situação do particular, uma vez que o papel do
Ministério Público é claramente ampliado, pois tanto pode impugnar normas de
eficácia imediata, como normas que dependam de acto administrativo.
Para além de que o artigo 73º CPTA se afigura
bastante confuso, misturando três conceitos distintos: a legitimidade, as
modalidades possíveis de impugnação de regulamentos e o âmbito de aplicação de
cada uma das suas alíneas. O legislador parece não ter sido muito feliz na
redação desta norma, apesar de (aparentemente) ter eliminado a dualidade de
meios processuais, certo é que o artigo 73º CPTA afigura-se ainda algo
incompleto, levando a situações de incerteza e de insegurança jurídica.
Ana Margarida P. Dias
nº 19480
[2] Pedro Delgado Alves, Novas e Velhas Andanças do
Contencioso Administrativo
[3] Mário Aroso de Almeida, Novo regime do Processo nos
Tribunais Administrativos
[4] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise, p. 419
[5] Vasco Pereira da Silva, o Contencioso no Divã da
Psicanálise, p.418
[6] Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa
Visto.
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