Nesta matéria de providências cautelares, antes de abordarmos directamente o tema em causa, convém construir uma sólida noção deste tipo processual, como também relacioná-las com os Princípios que as envolvem, de modo a conseguirmos absorver a verdadeira natureza jurídica da figura. De acordo com a definição atribuída pelo Prof. Vieira de Andrade, o processo cautelar é um processo que tem uma finalidade própria, visando assegurar a utilidade de um processo principal que, tendencialmente é mais ou menos longo, porque implica uma cognição plena. É uma via alternativa ao processo declarativo ou principal – tipicamente burocrático e pouco célere – de um sujeito conseguir alcançar uma pretensão jurídica ou defender a utilidade da decisão desejada que se encontra em risco de ser coartada ou danificada. Como refere o Professor já mencionado supra: “Mesmo quando não há atrasos, há um tempo necessário para julgar bem”[1], de forma a exaltar uma das várias características dos processos cautelares, a função de prevenção contra a demora, como veremos de seguida.
As providências cautelares têm três características típicas: A instrumentalidade, a provisoriedade e a sumariedade. Veremos cada uma delas a pormenor.
A instrumentalidade transparece, desde logo, do facto de o processo cautelar só poder ser desencadeado por que tenha legitimidade para intentar um processo principal e se definir por referência ao mesmo, já que a providência pretende assegurar a utilidade da sentença que no processo principal virá a ser proferida (atentar ao disposto no art. 112.º do CPTA). Contudo, é no art. 113.º/1 do CPTA que se retira da relação entre a providência e a causa principal que “o processo cautelar depende da causa que tem por objecto a decisão sobre o mérito”[2]. Do mesmo preceito legal nota-se que o processo cautelar pode ser intentado com incidente ou como preliminar, sendo que se tomar a segunda modalidade, a providência caduca se o requerente não fizer uso, no prazo de três meses, do meio principal adequado, embora a sua utilização não esteja, em abstrato, sujeita a prazo (art. 123.º/2 do CPTA). O mesmo artigo 123.º do CPTA, no seu n.º 2 retrata ainda outros casos de caducidade das providências cautelares, como indica a epígrafe do mesmo. Notar ainda sobre esta característica que a jurisprudência tem vindo a estender o âmbito de aplicação deste regime (p/exo. o Ac. do STA pleno de 12 de Dezembro de 2006, Proc. n.º 528/06).
Quanto à segunda característica, a provisoriedade, transparece a possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adoptar ou recusar a adopção de providência cautelar se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes (art. 124.º/1 do CPTA). É imperioso estabelecer que “o tribunal não pode dar através de providência cautelar o que só à sentença a proferir no processo declarativo cumpre proporcionar, se vier a dar provimento às pretensões nele deduzidas pelo requerente”[3]. Esta afirmação merece, não obstante, alguns esclarecimentos. O que foi dito não implica que a providência cautelar não possa antecipar, a título provisório, o que será definido pelo processo principal a título definitivo. Importa é que essa antecipação tenha, na verdade, lugar a título provisório e que ela possa caducar se, no processo principal, o juiz venha a decidir de forma diversa da manutenção da situação provisoriamente criada. O que não pode acontecer é a providência cautelar antecipar, a título definitivo, repita-se, a constituição de situações que só a decisão a proferir no processo principal pode, de tal maneira que essa situação já não pode ser alterada se o juiz do processo principal assim o desejar.
Para terminar esta descrição das características, passamos à última – a sumariedade. Esta traduz, como o nome indica, o carácter sumário da apreciação do juiz, já que antecipar juízos definitivos devem ter lugar exclusivamente no processo principal. “Com efeito, a tutela cautelar só é efectiva se os tribunais forem capazes de a proporcionar em tempo útil; e essa capacidade será tanto menor quanto maior for o tempo consumido na indagação de questões que, em sede cautelar, não devem ser objecto de uma análise aprofundada, mas apenas apreciadas de modo perfunctório.[4]
Critérios de Decisão
Periculum in mora. Como já referi anteriormente, o conceito de providência cautelar enquanto detém a função garantística da utilidade da sentença, tem subjacente um eminente perigo de inutilidade. O art. 120.º do CPTA prevê na alínea b.) do seu n.º 1 este requisito, ao exigir para a concessão da providência cautelar que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. Nestas situações, o juiz terá de se submeter a um juízo de prognose póstuma na qual saberá, colocando-se numa situação futura de hipotética sentença de provimento, se a providência foi útil e preveniu a produção de prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, ou se esta é inútil e os efeitos de consumariam na mesma. Este juízo irá desvendar a existência ou não do fundado receio.
Fumus boni iuris. O segundo requisito é o fumus boni iuris (aparência de bom direito) cujo se concretiza num juízo sumário por parte do juiz sobre a “demonstração da probabilidade séria da existência do direito alegado, bem como do receio da lesão. Exige-se apenas a prova de que a situação jurídica alegada é provável ou verosímil, pelo que é suficiente a aparência desse direito”[5]. O artigo 120º/1 al b) do CPTA, sobre as providencias conservatórias, encara este requisito numa posição de limitação negativa, sendo que basta que não haja uma manifesta falta de fundamento da pretensão formulada. Já o artigo 120º/1 al. c) CPTA exige um “verdadeiro” fumus boni iuris.
Proporcionalidade. Por último falamos da proporcionalidade enquanto critério de decisão das providências cautelares, como se manifesta? Esta figura muito característica do direito processual civil demonstra-se crucial na concessão ou não da providência cautelar no caso concreto, já que esta implica a “ponderação de todos os interesses em jogo”[6]. No caso de cumulativamente estarem cumpridos os requisitos de periculum in mora e fumus boni iuris, o critério da proporcionalidade explana que o juiz deve sempre dever recusar a providência cautelar, quando o prejuízo para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se pretende evitar com a providência. Avaliam-se os resultados das duas alternativas e a providência não deve nunca ser concedida sempre que os prejuízos da sua concessão se mostrem superiores aos da sua rejeição, atendendo às circunstâncias do caso concreto. Com circunstâncias queremos dizer não valores ou interesses, mas danos e prejuízos – os prejuízos reais[7].
Espécies
O actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos dispõe, no seu art. 112.º (em linha com o art. 268.º da Constituição da República Portuguesa), consagra, nesta matéria, uma cláusula aberta, por força da qual “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo”. Daqui retira-se que qualquer tipo de pretensão pode ser objecto de um processo declarativo. No n.º 2 encontra-se não só uma remissão para as providências tipificadas no Código de Processo Civil, como também apresenta um elenco exemplificativo de outras providências que podem ser adotadas, como a suspensão da eficácia de actos administrativos ou normas regulamentares, a atribuição provisória da disponibilidade de um bem, etc. Novamente no art. 120.º do CPTA encontramos uma distinção entre providências conservatórias e providências antecipatórias, associando relevantes consequências de regime à distinção entre cada uma delas, que deve ser interpretada num sentido funcional. As providências conservatórias traduzem-se numa tutela cautelar de situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas, que se entendem por aquelas em que a satisfação do interesse do titular não depende de prestação de outrem, pelo que ele apenas pretende que os demais se abstenham da adoção de condutas que ponham em causa a situação em que está investido. As providências antecipatórias, ao invés, são a tutela cautelar das situações jurídicas instrumentais, dinâmicas ou pretensivas, as que, pelo contrário, a satisfação do interesse do titular depende da prestação e outrem, pelo que, ele pretende obter a prestação necessária à satisfação do seu interesse[8].
Afonso de Brito Palma, n.º 21425
[1] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos em A Justiça Administrativa (Lições), 2012
- 12ª edição, p. 305.
[2] ANSELMO DE CASTRO em Direito Processual Civil Declaratório,
vol. I, Coimbra, 1981, p.136.
[3] AROSO DE ALMEIDA, Mário em Manual de Processo Administrativo, 2010
– Almedina, p. 439.
[4] AROSO DE ALMEIDA, Mário em Manual de Processo Administrativo, 2010
– Almedina, p. 443.
[5] TEIXEIRA
DE SOUSA, Miguel em Estudos
sobre o Novo Processo Civil, 2ª
Edição, 1997 – Lex, Lisboa, p. 233.
[6] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos em A Justiça Administrativa (Lições), 2012
- 12ª edição, p. 314.
[7] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos em A Justiça Administrativa (Lições), 2012
- 12ª edição, p. 316.
[8] AROSO DE ALMEIDA, Mário em Manual de Processo Administrativo, 2010
– Almedina, p. 446.
Visto.
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