Acção Administrativa especial... ou, afinal, comum?

Quando falamos de formas de processo (modelos de tramitação aplicáveis a diferentes processos), referimo-nos, sem prejuízo dos processos urgentes, essencialmente em duas: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial.

À acção administrativa comum pertencem todos os processos que não se enquadram em nenhum dos pressupostos do art. 46º CPTA. Ou seja, pertencem à acção administrativa comum todos os processos que não se devem inserir no âmbito da acção administrativa especial. Esta forma de processo tem por isso carácter residual (art. 37º/1 CPTA). Normalmente encontra-se mais matérias de contratos e responsabilidade. É uma acção que segue as regras de tramitação do Código do Processo Civil, contrariamente à acção administrativa especial, que tem uma tramitação própria (78º e ss CPTA).

A acção administrativa especial está presente no art. 46º CPTA, nos termos do qual segue a forma especial a:

• Impugnação de actos administrativos (arts. 46º/2, a) + 50º e ss CPTA + 4º/1, b), c) e d) e e), 1ª parte, ETAF)
• Condenação à prática de acto legalmente devido (arts. 46º/2, b) + 66º e ss CPTA)
• Declaração de ilegalidade, tanto de normas emitidas como de normas não emitidas, nos termos dos arts. 46º/2, c) e d) e 72º CPTA). Pretensões respeitantes a normas regulamentares. Acção especial sobre normas.

Quanto falamos em sujeitos que podem actuar no âmbito do direito administrativo não é novidade para ninguém que neles se incluem sujeitos particulares, na medida em que possuem, para efeitos do caso concreto, poderes que lhes são concedidos pelos actos em si. Nessa medida, assim como as entidades públicas, também particulares poderão ser demandados em tribunais administrativos. Por isso se diz que é uma acção que tutela importantes direitos subjectivos no âmbito do Dto. Administrativo.

Quando falamos em “poderes concedidos pelos actos em si” referimo-nos essencialmente aos actos do 46º/2 do CPTA que já referimos. Assim como devemos ter em atenção que a acção administrativa especial serve para actos com eficácia externa e conteúdo positivo. Se estivermos perante conteúdo negativo então estamos perante uma acção administrativa especial de condenação.

Segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva, parece ter havido uma certa “troca de nomes”, visto que a acção especial parece ser a mais comum, e a acção comum a mais especial. Isto porque, estatisticamente falando, há mais processos relativos a actos e regulamentos, muitas vezes devido à existência de cumulação de pedidos. Isto porque: se for admitida a existência de cumulação de pedidos pelo art. 4º, o art. 5º diz-nos que, havendo cumulação sobre pedidos de acções administrativas diferentes, então aplica-se a forma de acção administrativa especial. Por isso é que acaba por ser mais comum.

O Prof. considera ainda esta acção como sendo um “meio processual banda-larga”, onde existe uma “super-acção” e várias acções dela derivadas: actos (46º/2, a) e b)) e regulamentos (46º/2, c) e d)).

Começaremos então pela impugnação de actos administrativos, que se divide em duas específicas modalidades:

     i. Declaração de inexistência do acto administrativo (50º/1 + 51º/4), nos termos da qual se pretende que tribunal reconheça que determinado acto só existe em aparência, que nunca foi realmente produzido. 

       Segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida, são “(…) requisitos de existência de um acto administrativo os elementos constitutivos do conceito de acto administrativo, tal como o art. 120º do CPA os configura.”[1]

     ii. Invalidade de actos administrativos, a qual põe em causa a legalidade de determinado acto. Nestes termos, um acto para ser aceite deve cumprir os requisitos de existência acima referidos e os requisitos de validade de que iremos falar agora.

           Devemos considerar como sendo requisitos de validades as condições que, estando cumpridas, evitam que o acto seja considerado nulo ou anulável. Ou seja:

• Declaração de nulidade – vício que torna o acto ineficaz e que permite a invocação a todo o tempo e por qualquer interessado. 134º CPA.
• Anulação de actos administrativos – sendo o acto anulável, dá-se a sua eliminação, tendo o acto até lá continuado a produzir efeitos. O acto poderá ser anulado em caso de revogação anulatória (praticado por acto administrativo de revogação) ou de sentença de anulação (173º CPTA + 138º e ss CPA).

A nível do objecto destas normas de impugnação podemos considerar a existência de um duplo-objecto, ou melhor, de uma dupla pretensão: a declaração de nulidade ou anulação do acto praticado pela Administração, visto ser inválido, e o reconhecimento perante o tribunal de como o acto da Administração padecia de certos condicionalismos que provocaram a sua inexistência ou invalidade de modo a evitar uma reapreciação por parte desta num sentido de reinstalação desse mesmo acto.

O tribunal tem inclusivamente o dever de identificar causas de invalidade diversas das que foram alegadas pelas partes, nos termos do art. 95º/2 CPTA.

Esta acção de impugnação surgiu com a “morte” do anterior recurso de anulação (paz à sua alma!). O Prof. Vasco Pereira da Silva refere que existia, pela sua parte, a necessidade da existência de um conteúdo mais abrangente para as sentenças do recurso de anulação que incluísse um efeito anulatório e repristinatório, com direito à reconstituição da situação em que o particular se encontraria se o acto ilegal não tivesse ocorrido, e que não permitisse à Administração rever e reformular o acto.

Como pressupostos processuais específicos desta acção temos o acto administrativo impugnável (51º a 54º), a legitimidade (55º a 57º) e a oportunidade (58º).

Saltamos agora para outro género de processo: a condenação à prática de actos administrativos devidos, prevista nos arts. 66º e ss do CPTA. Consiste este num meio de um sujeito, público ou particular, agir contra um acto de indeferimento (67º/1, b)), um acto omissivo (67º/1, a)) ou um acto de recusa de apreciação (67º/1, c)). Temos neste art. 67º os pressupostos processuais do acto de condenação, acrescentando-se a legitimidade do art. 68º e a oportunidade do 69º.

Nos termos do 67º/1, a), estamos perante uma omissão administrativa. Antes da reforma do Contencioso, o que existiam eram os “indeferimentos tácitos”, no sentido em que actos omitidos eram ficcionados como tendo sido recusados/indeferidos de modo a permitir ao particular agir em tribunal. Agora tal já não se apresenta como necessário, na medida em que temos a acção de condenação. Há aqui por isso, na opinião dos Profs. Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, uma derrogação tácita do art. 109º/1 do CPA nos termos do qual reconhecia ao interessado “(…) a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação”.

E quanto à figura do deferimento tácito do art. 108º CPA, sendo este também uma “ficção legal”? Mário Aroso de Almeida considera que nessas situações, sendo um “(…) acto administrativo que resulta de uma presunção legal”, obsta à propositura de uma acção de condenação, visto que o efeito pretendido já se produziu através desse artigo (108º). Já o Prof. Vasco Pereira da Silva discorda, argumentando que o deferimento tácito não pode sequer ser considerado um acto administrativo logo não poderá afastar pedidos de condenação.

Segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida, o “(…) processo de condenação é um processo em que o autor faz valer a posição subjectiva de conteúdo pretensivo de que é titular, pedindo o seu cabal reconhecimento e dela fazendo, portanto, o objecto do processo”[2], invocando em acrescento o art. 268º/4 da CRP, que representa o princípio de tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares perante a Administração.

Devemos agora questionar-nos sobre o que deve ser, para os tribunais, considerado “acto administrativo devido”. Primeiro que tudo, é ‘acto devido’ aquele que, devendo ter sido praticado, foi ilegalmente omitido ou recusado pela Administração, investindo então a Administração de um dever vinculativo de agir.

O Prof. Mário Aroso de Almeida inclusivamente considera que haverá condenação à prática de actos devidos em “(…) situações de “vinculação quanto à oportunidade da actuação (…)” ou “(…) situações de redução da discricionariedade quanto à oportunidade da actuação(…)”[3]. Neste sentido: 71º CPTA, que nos dá também indicações relativas ao conteúdo dos actos em questão, podendo ser este determinado ou indeterminado.

Por fim, cabe-nos referir as pretensões respeitantes a normas regulamentares.

Por normas regulamentares entendemos aquelas que são fruto da actividade administrativa, reguladas por ela e aplicadas a casos integrantes dos mais variados ramos de Direito. Por isso mesmo se entende que cabe aos Tribunais Administrativos a fiscalização dessas regras.

Primeiro que tudo devemos considerar a desaplicação acidental de normas regulamentares, nos termos do qual um particular pode reagir contra uma decisão que lhe aplica uma norma regulamentar que considera ilegal através de um meio incidental de ilegalidade da norma regulamentar que lhe fora aplicada. Vale para os casos do 55º.

Contudo, isso não é tudo a considerar. Nos casos em que há lesões directas, o sujeito pode tirar proveito da declaração da ilegalidade de normas regulamentares, com ou sem força obrigatória geral.

Primeiro que tudo, a declaração da ilegalidade de normas regulamentares sem força obrigatória geral está presente no art. 73º/2, e consiste numa declaração que, a ser resolvida, só o é a favor do interessado determinado. Ou seja, há aqui uma mera desaplicação da norma para com o interessado, o sujeito lesado específico da acção. São os chamados “regulamentos self-executed” - projectam-se de forma imediata na esfera do particular sem necessidade de qualquer acto de aplicação, pelo que particular pode contestar, mas sem força obrigatória geral. 

O Prof. Vasco Pereira da Silva considera contudo que não faz sentido apreciar um regulamento que, sendo inválido, só vale para o caso concreto. Este género de declaração viola o disposto no art. 268º/5 da CRP na medida em que afecta/restringe a “(…) extensão e alcance do conteúdo essencial do direito” (18º/3 CRP), assim como viola o princípio da legalidade, na medida em que é ilegal mas continua a se aplicar, o princípio da igualdade, visto que se aplica a uns e a outros não, e do Estado de Direito, na vertente de unidade e coerência, certeza e segurança.

Já a declaração da ilegalidade de normas regulamentares com força obrigatória geral está presente no 73º/1, sendo que esta sim desaplicada no seu todo, perante todos. Este artigo coloca a condição da norma ter sido desaplicada antes em três processos específicos/casos concretos/decisões judiciais. Sendo declarada, esta levará à sua consequente eliminação, com efeitos retroactivos. Art. 76º CPTA.

E quando Regulamento nunca foi desaplicado? Aí teremos um regulamento que carece de aplicação através de actos concretos e não podemos impugnar porque não foi desaplicado três vezes. O que podemos fazer nesse caso será impugnar acto concreto do Regulamento, invocando a irregularidade do regulamento em que a sede se baseou.

Convém agora apenas referir que o Prof. Mário Aroso de Almeida tem uma posição específica quanto aos fundamentos deste pedido. Na medida em que se alegar a inconstitucionalidade de algum preceito então já não estaremos sob a competência dos tribunais administrativos mas sim sob a competência dos tribunais constitucionais, a não ser nos casos de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, que já pode ser conhecida pelo tribunal administrativo competente (arts. 72º/2 CPTA e 281º/1). O Prof. invoca também a semelhança dos primeiros com os efeitos do art. 282º CRP.

O Prof. Vasco Pereira da Silva considera que, tendo o regulamento violado determinadas questões constitucionais para o caso concreto, a validade desse regulamento pode conhecer-se através do processo de impugnação de normas – fiscalização concreta da constitucionalidade de normas administrativas, nos termos do art. 280º CRP, a realizar pelo Tribunal Administrativo competente, e não fiscalização abstracta (281º CRP + 72º/2 CPTA). Ou seja, estando no âmbito de uma fiscalização concreta então o tribunal competente é o administrativo, não necessariamente o constitucional.

Por fim, necessitamos apenas de referir a declaração de ilegalidade por omissão nos termos do art. 77º, que consiste, segundo o Sr. Professor, num “(…) mecanismo processual destinado a reagir contra omissões ilegais de emissão de regulamentos”[4].

Havendo um dever de regular determinada matéria e tendo este sido ignorado, sendo esta omissão por parte da Administração ilegal, o tribunal deve dar a conhecer à entidade competente e fixar determinado prazo para que deixe de existir omissão.

Bibliografia:

· SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009

· ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013

Notas de Rodapé:

[1] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013, p. 77. 

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013, p. 90/91. 

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013, p. 97. 

[4] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009, p. 430.